Подобная сдержанность понятна: вопрос серьезный, компетенции наднациональных органов в нем минимальны, международная практика обширна, а представленные доводы выглядят скорее эмоциональными, чем аргументированными.

 Международные акты не затрагивают вопросы регламентации принятия конституций и внесения в них изменений.  В общемировой семье не существует наднационального органа, которому народы планеты делегировали право создавать основные законы для конкретной страны (с развитием цивилизации канули в лету колонии и метрополии). При этом, что несомненно учитывается при внесение поправок в Конституцию, права человека остаются универсальной ценностью и должны быть обеспечены без различия расы, пола, языка и религии. Что, несомненно, требует универсальных международных подходов к их реализации и обеспечению, при сохранении существующего национального многообразия во всех сферах и, следовательно,  предельной деликатности в оценке конституционных актов государств со стороны международных структур.

В мире и в Европе, в частности, созданы и успешно работают международные организации, которые неоднократно высказывали свою позицию по организации правовой системы государств, возможности ее изменения и пределов усмотрения национального законодателя. Одной из ведущих организаций в этой сфере является Европейская комиссия за демократию через право или Венецианская комиссия - консультативный орган, созданный при Совете Европы в 1990 году. Комиссия анализирует законы и законопроекты государств-участников, затрагивающие проблемы конституционного права. Мнение экспертов комиссии носит рекомендательный характер. За время своей работы Венецианская комиссия неоднократно обнародовала свои позиции по подходам к изменению основного закона страны, которые в полном объеме были учтены при подготовке поправок к Конституции Российской Федерации 2020 г. (см. Доклад РОИИП «Международный опыт изменения основного закона»   http://www.roiip.ru/reports/2763.htm).

Еще в 1993 году при анализе текста первой Конституции России Венецианская комиссия  неоднократно подчеркивала, что в вопросе изменения конституции нет универсальных рецептов. Принятие Конституции — это вопрос, решаемый каждым конкретным государством, его политиками, членами парламента, конституционными экспертами и гражданами в соответствии со своими конкретными национальными особенностями и конституционными традициями. Поэтому звучащее обвинение, что процедура принятия предложенных поправок якобы не соответствует законодательству, а также международно признанным стандартам проведения плебисцитов, совершенно не обоснованно и безапелляционно.

Нюансы к подходам к разделению властей эксперты Венецианской комиссии Совета Европы также относили к прерогативе конкретного государства: «В демократической системе законодательная, исполнительная и судебная власти разделены. Степень, в которой они фактически образуют «герметичные отсеки», варьируется от страны к стране... Механизмы,  которые хорошо работают в одной федерации, могут не работать в другой. Каждая страна имеет свою историю…».

Венецианская комиссия еще в 1993 году указывала на достаточно сильную федеральную централизацию, с точки зрения распределения властных полномочий. «Сильное центральное правительство в России может быть подходящим средством на данном этапе истории», - указывалось в заключении. Кстати, тогда же эксперты комиссии обозначили и  рекомендации на будущее по распределению полномочий между ветвями и уровнями власти,в т.ч. уточнению порядка взаимодействия между Президентом, Федеральным Собранием и Правительством. Практически все они так или иначе отражены в законе о поправках к Конституции 2020 года. Сейчас, учитывая оценки международных экспертов, происходит перераспределение полномочий в сторону представительства интересов регионов в Федеральном Собрании. Но даже это  сейчас отдельные лица пытаются трактовать как отход от европейских конституционных ценностей и демократических норм.

Свод позиций Венецианской Комиссии по внесению изменений в конституцию 2015 года прямо сказано «17. Принятие новой и качественной конституции должно основываться на самом широком консенсусе в обществе…широких и предметных дебатах с участием различных политических сил, неправительственных организаций и ассоциаций граждан, научных кругов и средства массовой информации, что являются важной предпосылкой для принятия устойчивого текста, приемлемого для всего общества и соответствующего демократическим стандартам».

Все перечисленные условия были выполнены. В рамках обсуждения Конституции на национальном уровне прошло общественное и парламентское обсуждение, вынесено решение Конституционного Суда. Все выводы однозначны - процедура конституционных поправок и сами поправки согласуются с рекомендациями и позициями Венецианской комиссии. Однако, невзирая на все это, продолжают оформляться письма в западные и международные инстанции, размещаются петиции… Такое впечатление, что кому-то очень нравится наступать на грабли по нескольку раз.

Особенно удивительно не логично и несостоятельно, когда инициаторы петиции призывают граждан подписываться против предоставленного им права голосовать по поправкам к Конституции на том основании, что общероссийское голосование якобы нарушает конституционные процедуры и  противоречит международным стандартам. Между тем, доклад Венецианской комиссии о конституционных поправках 2009 г.  прямо указывает: «….легитимность конституционной поправки может быть усилена путем прямого участия народа в процедуре внесения поправок…». По своей «природе конституция является стабильным актом, который не подлежит легким изменениям по прихоти большинства», - это уже подтверждение правильности подходов по организации общероссийского голосования, зафиксированное в  Своде позиций Венецианской Комиссии по внесению изменений в конституцию 2015  г.

Введение дополнительной процедуры с участием населения, с одной стороны, усложняет процесс, но с другой - обеспечивает дополнительные права народа на участие в управлении государством, тем более что речь идет об основном законе страны. Соответствие процедуры принятия поправок к Конституции, в т.ч. по возможности проведения общенародного голосования отчетливо  установил Конституционный Суд в своем решении от 16 марта 2020 года. Он подтвердил право законодателя установить процедуру конституционной легитимации своего решения, обратившись к общероссийскому голосованию, прямо не предусмотренному действующим правовым регулированием для принятия поправки. По возможным техническим расхождениям с законом, прописывающим типовую процедуру точечных конституционных поправок и принятом еще при президенте Ельцине, Конституционный Суд справедливо отметил,  что положения закона о поправке к Конституции имеет высшую юридическую силу, чем «простые» федеральные законы.

Оппоненты часто оспаривают возможность принятия поправок единым пакетом. Однако Руководящие принципы Венецианской комиссии проведения национальных референдумов национального уровня 2001 года допускают проведения голосования населения как по еще не утвержденным парламентом текстов конституционных актов, так и по уже утвержденным. А само голосование может проводиться по инициативе парламента, президента или даже административно-территориальных образований. Голосование может проводиться как по специально сформулированному проекту поправок к конституции, так и по конкретному предложению. 

Пару слов относительно сроков обсуждения. Венецианская комиссия в том же Своде позиций по внесению изменений в конституцию допускает сжатые сроки проведения обсуждений поправок: «Короткие сроки формальных дебатов не означает, что проблема не была должным образом рассмотрена...». Мировая практика знает немало примеров организации и проведения плебисцитов в более короткие сроки, чем это было запланировано в России. Впрочем, сейчас сжатым принятия поправок уже на назвать: ввиду угрозы коронавируса голосование отложено.

О поддержке предложенных поправок населением свидетельствуют  все социологические опросы. Телефонный опрос «ВЦИОМ-Спутник» 29 марта 2020 г. показал, что абсолютное большинство россиян поддерживают социальный блок поправок к Конституции (уровень поддержки более 80%). Поправки к Конституции, затрагивающие политическую сферу, у россиян пользуются меньшей популярностью, но в целом они их тоже поддерживаются абсолютным большинством: 65% респондентов считают важной норму о снятии ограничений для занимавшего или занимающего должность президента РФ на участие в следующих президентских выборах. Также опрошенные одобрили создание единой системы публичной власти (64%), расширение полномочий Госдумы (55%) и Совета федерации (53%). А в голосовании планируют принять участие 69 % россиян. 

Таким образом, заключение Конституционного суда РФ, экспертные оценки правоведов, политологов России и зарубежных стран говорят, о том, что процедура легитимна и соответствует международной практике. Вопрос быть или не быть поправкам должен решаться на общероссийском голосовании.  У оппонентов поправок есть такое же право голоса. Позиционирующие себя в европейских структурах как «правозащитники, представители экспертного сообщества, граждане России» имеют возможность высказать свое особое мнение и выразить свою волю единственным существующим демократическим путем - со всем народом (другой формы цивилизованного правления мир еще не придумал). Но вместо этого кому-то рентабельней я отписывать жалобами «от имени народа» в европейские структуры.

Между тем правила хорошего тона никто не отменял. Политикам и общественным деятелям пристало говорить от  лица своих сторонников и избирателей. Правозащитникам - использовать имеющиеся национальные средства правозащиты, включая  работу в президентском Совете развитию гражданского общества по правам человека и его рабочих органах. А экспертам и всем именующим себя таковыми – сперва нужно, что называется, «учить матчасть», т.е. кропотливо штудировать первоисточники и оценивать уже устоявшиеся позиции заодно с собственными в своевременно публикуемых докладах. И лишь потом – вслух и на всю Европу – просить спасать от наводнения, когда повеяло свежим весенним бризом.

Появляющиеся в публичном информационном пространстве петиции, коллективные воззвания  к западным и международным институтам являют собой образчики достаточно экспрессивной лексики, не подкрепленные ни научно-методологической базой, ни правовыми и логическими основаниями, с откровенным передергиванием фактов, игнорированием международного опыта и практики изменения конституций. Стиль и содержание таких «воззваний» больше похожи не на экспертное мнение, а на серийный политический экшн, старательно выдаваемый за позицию гражданского общества. Мотивы у подписантов могут быть различны, вся это история с организацией жалоб вообще довольно мутная, но цель ее очевидна: делегитимация права народа на участие в выработке поправок в основной закон страны. Дискуссия, безусловна, нужна и полезна, но без использования заведомо негодных и уже не раз опровергнутых средств доказывания. Иначе, поток групповых апелляций к западу превращается в  некий символический  забег «для согрева». По граблям….

И.Б. Борисов, Председатель Совета Российского общественного института избирательного права