Система сдержек и перекосов. О том, как увлечение конституционными реформами может разрушить политическую систему страны
На днях в своем развернутом интервью «Газете.ру» спикер Госдумы Вячеслав Володин вновь поднял тему изменения российской Конституции, на этот раз сделав явный акцент на расширении роли парламента. Глава его нижней палаты буквально прошел по краю — надо понимать, что подобные заявления весьма опасны. Ведь он не только напомнил о подотчетности правительства, но и сделал заявку на такое смещение системы «сдержек и противовесов», что это скорее напоминает желание изменить государственный строй страны и превратить ее из президентско-парламентской республики в исключительно парламентскую.
Так, спикер Госдумы говорит о расширении ее полномочий не только в законотворчестве, но и в исполнении законодательства («чтобы закон реально заработал, заработал вовремя, в полной мере и качественно»). Это не просто попытка оправдания — мол, неудачные инициативы, нередко выдаваемые Думой, на самом деле отличные, просто исполнение страдает. Но все мы понимаем: как ни пляши, а исполнить такие необходимые инициативы, как пакет Яровой, закон Клишаса или пенсионную реформу так, чтобы всем понравилось, не удастся. Предложение расширить полномочия законодателей в сфере исполнения закона — явная попытка разбалансировки тех самых «сдержек и противовесов».
Лишь совсем непосвященные могут считать, что депутатам действительно не хватает инструментов. На самом деле механизмов контроля более чем достаточно. Это и уже упомянутые отчеты правительства, парламентские запросы и расследования, в конце концов, наводящая ужас на чиновников всех уровней Счетная палата, председатель и половина аудиторов которой назначаются как раз Госдумой, а вторая половина — Советом Федерации. Вот только сами парламентарии пользуются этим с пятого на десятое. И не ясно, почему: то ли не хотят, то ли не умеют. И если дело во втором — так овладейте своими же инструментами контроля за исполнительной властью.
Мы с коллегами проводили исследования в рамках проекта «Коэффициент полезности депутатов Государственной думы», собравшего широкую статистику о деятельности каждого парламентария. Результаты показывают, как выделяется первая сотня наиболее активных депутатов, несущая на себе три четверти эффективной нагрузки, а ведь это лишь четверть всего корпуса. И если еще сотня вовсе инертна, то половина, между лидерами и отстающими, просто не нагружена должным образом. И ситуация ухудшается от сессии к сессии. Безусловно, организация работы депутатов требует определенной оптимизации. Зачем для этого менять Конституцию? Ответ очевидный: незачем. С ней в России всё в порядке.
Всегда велик популистский соблазн призывать к большей роли россиян и депутатов как их представителей в условиях снижения доверия власти. Вот и Володин, обосновывая переход к парламентской системе, говорит о Думе как о ветви, чья задача максимально «обеспечивать представительство соответствующих интересов граждан». Использовать конституционное большинство и заигрывать с популизмом для изменения политической системы в своих интересах может быть заманчиво, но слишком рискованно для страны. Для самой большой страны в мире.
Подобное изменение может только усилить лоббистский потенциал каждого депутата Госдумы, лишь больше запутывая регулирование и затрудняя работу исполнительной власти. Зарубежные политологи, вплоть до Френсиса Фукуямы, и те предупреждают об опасностях ветократии, при которой полезное общественное действие без конца блокируется различными группами интересов. Страны с парламентской системой грешат этим особенно часто.
Достаточно вспомнить ту же Украину. Первая конституционная реформа в пользу парламентаризма привела в итоге к «оранжевой» революции в 2004 году. Вторые серьезные изменения в Конституции страны обернулись фатальным перекосом государственного каркаса, и как итог — снова госпереворот 2013–2014 годов со всеми вытекающими последствиями. Конституционная реформа в Молдавии 2001 года до сих пор держит это маленькое нищее государство в политическом коллапсе. И единственно возможная форма поддержания там государства — это олигархическая диктатура. А демократические институты — только профанация для внешних приличий. Это касается многих соседей, у которых температура общественных настроений перманентно находится в зоне кипения. А страны практически не развиваются, так как просто не могут принять толком ни одного стратегического решения.
По этому пути уже ушли в политический хаос несколько близких к нам государств Восточной Европы и постсоветского пространства. Последний пример — Армения, смена президентской формы правления на парламентскую в которой стала прямым шагом к революции. И еще неизвестно, чем всё это закончится для воюющей в Карабахе страны. Разрушение государства во всех этих странах начиналось именно с конституционных реформ по расширению парламентской составляющей. Кому не нравятся бывшие наши республики, посмотрите на Польшу. Там эта методология отточена до мелочей. В итоге длительных реформ эта важная для всей Восточной Европы страна уверенно скатывается к диктатуре национализма как ответной реакции на разрушительный парламентский популизм. И нахождение в составе Евросоюза и Шенгена совершенно этому никак не препятствует. Даже наоборот.
Не случайно все эти проекты там, на постсоветском пространстве и в Восточной Европе, щедро поощрялись со стороны так называемых западных фабрик мысли. Разнообразных фондов и аналитических групп под крылом госструктур и спецслужб.
Российская Конституция — жесткая в своей основе, трудно изменяемая — стала в середине 1990-х гарантией для России от скатывания в бесконечный внутриполитический конфликт. Этого удалось достигнуть именно благодаря ее жесткости, а также за счет фигуры сильного президента как арбитра законодательной и исполнительной ветвей власти. Со своей функцией гарантии стабильности Конституция Российской Федерации последние 25 лет справляется успешно.
А вот превращение Основного закона страны в поле для экспериментов в угоду чьим-либо политическим амбициям редко проходит без потрясений. И мировая история нас этому уже должна была научить.
Представляется, что вместо переписывания Конституции имеет смысл оптимизировать политическую практику и кадровую политику в соответствии с вызовами времени, опираясь на то законодательство, которое есть. Только при действительно острой необходимости целесообразно развивая его и дополнять поправками. Буква Конституции, конечно, не догма, но принцип. В том и смысл Основного закона, что он живет вечно.
Известия Алексей Мартынов, политолог, директор Международного института новейших государств
