Мир и согласие. 2011. №3. С.30-41. 

В предварительном заявлении международной миссии Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (БДИПЧ ОБСЕ) по наблюдению за досрочными выборами Президента Республики Казахстан 3 апреля 2011 года[1] указано, что оценка выборов была произведена с целью определения их соответствия обязательствам ОБСЕ по проведению демократических выборов, а также законодательству Республики Казахстан. Результатом этой оценки, с одной стороны, стала весьма расплывчатая формулировка о том, что «все еще необходимо провести реформы по проведению подлинных демократических выборов, поскольку в ходе настоящих выборов был выявлен ряд недостатков, подобных тем, которые отмечались в ходе предыдущих выборов». Казалось бы, при такой формулировке нельзя говорить о достижении цели работы миссии – не дана оценка соответствия выборов обязательствам ОБСЕ и законодательству Казахстана, но более внимательное изучение предварительного заявления свидетельствует о негативной оценке практически всех элементов избирательного процесса.

В первую очередь миссией отмечены существенные недостатки в правовой базе выборов, несоответствующие обязательствам ОБСЕ. В перечень «значительных несоответствий обязательствам ОБСЕ» включены ограничение права на свободу собрания, ограничение свободы выражения и отсутствие надлежащих законодательных процессуальных гарантий рассмотрения жалоб и заявлений.

Кроме того, ряд положений законодательной базы признаны «не соответствующими успешной международной практике». Отметим, что сама по себе формулировка применительно к оценке соответствия законодательства международным обязательствам государства, т.е., казалось бы, вполне юридически определенным вещам, вызывает удивление. Однако, к такого рода недостаткам в казахстанском законодательстве отнесены отсутствие четких объективных критериев оценки знания кандидатами казахского языка, отсутствие гарантий в отношении полноты и плюрализма представительства в составе избирательных комиссий, недостаточные требования к обеспечению прозрачности процесса установления результатов голосования.

Таким образом, по сути, к законодательству Казахстана сформулировано всего шесть замечаний, которые, тем не менее, позволили миссии БДИПЧ ОБСЕ сделать вывод о несоответствии законодательства в целом обязательствам ОБСЕ.

Изучая сформулированные наблюдателями замечания к законодательству, нельзя не обратить внимание на то, что некоторые из них являются весьма сомнительными. К таковым, например, можно отнести отсутствие гарантий в отношении представительства в составе избирательных комиссий. Причем подтверждение тезиса о сомнительности этого замечания содержится в самом же предварительном заявлении миссии БДИПЧ ОБСЕ, где указано, что политические партии были вправе выдвигать кандидатуры членов всех избирательных комиссий, за исключением Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан, при этом около 90% лиц, выдвинутых оппозиционными партиями, были назначены членами избирательных комиссий. Другое дело, что в итоге лишь 6% всех членов избирательных комиссий Казахстана являлись представителями оппозиционных партий. Но при наличии законодательных гарантий выдвижения и отсутствии фактических препятствий назначения (о чем свидетельствует 90% назначенных), это вряд ли проблема избирательного законодательства или избирательной системы страны, как она представлена в предварительном заявлении. Очевидно, что это проблема, в первую очередь, самих оппозиционных партий, которые не смогли по тем или иным причинам (организационным, финансовым или политическим) выдвинуть большее число кандидатов в члены избирательных комиссий. Однако, с этой стороны вопрос в заявлении БДИПЧ вообще не рассмотрен.

Вместе с тем, проблема теста на знание государственного языка затронута в заявлении весьма справедливо. Действительно, законодательство, равно как и подзаконные акты, не содержит четких критериев оценки этого знания и проверки теста, вопреки рекомендациям международных организаций. Вместе с тем, в заявлении наблюдателей указано, что тест стал препятствием к участию в выборах для некоторых кандидатов, что предполагает множественность случаев, хотя реально основанием для отказа в регистрации он стал лишь в одном случае с кандидатом Уалиханом Кайсаровым.

Предварительное заявление миссии БДИПЧ ОБСЕ не свободно и от иных внутренних противоречий. В качестве одного из примеров можно привести абзац, в котором указано, что другие кандидаты не стремились состязаться с действующим президентом и все они поддерживали его, с одной стороны, и что агитационные кампании кандидатов Касымова и Елеусизова проводились сдержанно вследствие недостаточного количества денежных средств и организационных возможностей, а КНПК проводила публичные агитационные мероприятия, подворную агитацию и занималась распространением информационных материалов, с другой стороны. Таким образом, все кандидаты вели агитацию в меру своих возможностей и ресурсов, что явно не согласуется с первым тезисом.

В другом абзаце указано, что ЦИК не утвердила официальные правила и разъяснения по процедурам проведения голосования, подсчета голосов и установления результатов голосования, с одной стороны, и что она предоставила руководства и провела инструктаж по данным аспектам процесса для нижестоящих избирательных комиссий, с другой стороны. Так в чем же тогда проблема, если ЦИК провел официальные разъяснительные мероприятия и раздал подготовленные им руководства?

О тенденциозности предварительного заявления БДИПЧ ОБСЕ свидетельствует и негативная оценка неконкурентной среды на выборах. При этом, в самом же заявлении указано, что некоторые оппозиционные партии решили не принимать участие в выборах. В то же время в заявлении не упоминается, что кто-то из их представителей хотя бы жаловался на давление со стороны власти, препятствия в выдвижении кандидатов и т.п. То есть, отказ от участия в выборах представителей ряда партий был добровольным и самостоятельным. Таким образом, именно действия оппозиционных партий привели к созданию на выборах ситуации, которая была представлена как один из основных недостатков прошедших выборов.

Мягко говоря, неоднозначным представляется тезис наблюдателей БДИПЧ ОБСЕ о том, что фактически свобода слова в Казахстане ограничена положениями закона, защищающими честь и достоинство каждого человека, и признающими клевету и посягательство на честь и достоинство уголовно наказуемым деянием. По-видимому, наши коллеги считают допустимой для Казахстана и, возможно, некоторых других государств фактически любую форму использования средств массовой информации, включая прямую клевету и оскорбление. Интересно, готовы ли они распространить такие подходы на все государства-участники ОБСЕ? С учетом весьма существенных денежных сумм, взыскиваемых с нарушителей за аналогичные деяния в большинстве западных государств, думается, что вряд ли готовы.

Выше приведены, естественно, наиболее наглядные примеры, характеризующие деятельность миссии БДИПЧ ОБСЕ в рамках наблюдения за выборами Президента Республики Казахстан. Естественно, эта проблема характерна далеко не только для миссий в этом государстве, абсолютно аналогичным образом эта организация действует и в других странах.

Основной проблемой миссий по наблюдению за выборами БДИПЧ ОБСЕ, по-прежнему, остается отсутствие методики оценки собранной в ходе наблюдения информации, включая критерии оценки соответствия выборов обязательствам ОБСЕ. В прошлом году выпущено шестое издание Руководства по наблюдению за выборами, призванного служить основным методическим документом подобных миссий. Однако, наш анализ свидетельствует о том, что, несмотря на неоднократное обсуждение необходимости формирования подобных критериев в различных форматах, шестое издание также описывает, по существу, лишь методику сбора информации наблюдателями. Т.е. там написано как должен работать наблюдатель, сколько участков посетить, какие вопросы задавать на избирательном участке, что должен оценить каждый из членов основного состава миссии и т.п. Что же касается методики оценки собранной информации: то все те же пара страниц, в которых указано, что оценка осуществляется основным составом миссии на основе всей собранной информации и представляется в заявлении. А ведь оценка информации – не менее важный этап процесса наблюдения, чем сбор информации.

Для наглядной иллюстрации этого вернемся к законодательству.

Российским общественным институтом избирательного права разработана методика оценки законодательства государства на предмет его соответствия международным избирательным стандартам и международным обязательствам. В качестве цели мы ставили выработку механизма объективной экспертной и неполитизированной оценки законодательства. Эта методика, кстати, получила одобрение Межпарламентской Ассамблеи СНГ.

Суть разработанной методики заключается в оценке степени соответствия законодательной базы целому ряду параметров, содержащихся в действующих в настоящее время международных документах и признанных международными избирательными стандартами.

Перечень этих обязательств составлен на основе всех применяемых сегодня для государств-участников СНГ международных документов. Это Копенгагенский документ 1990г., Международный пакт о гражданских и политических правах, Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ. Кроме того, там учтены Рекомендации Венецианской комиссии Совета Европы и Межпарламентской Ассамблеи СНГ. То есть, это все те документы, которые используются и международными наблюдателями, включая наблюдателей от БДИПЧ ОБСЕ. Естественно, понятие «лучшая международная практика» как не закрепленное ни в одном из указанных выше документов туда не вошло.

На основании всех этих документов применительно к законодательству о прямых выборах глав государств выделен 81 конкретный параметр, каждый из которых оценивается в отдельности. Причем оценивается не так, что «хорошо, но могло бы быть и лучше», или «степень выполнения не отвечает хорошей международной практике», а конкретно: выполняется или не выполняется, т.е. да или нет. Результаты переводятся в числовые значения, на основании суммирования которых формируется оценка по каждому из принципов проведения выборов (а в отношении выборов глав государств можно выделить восемь таких принципов, т.к. прямое избирательное право не является в данном случае обязательным) и общая оценка.

На основе этой методики была проведена оценка законодательства государств-участников СНГ, которая позволяет провести сравнительный анализ законодательства разных государств.

Таким образом, в целом законодательство Казахстана, если его оценивать на предмет соответствия конкретным зафиксированным в тех или иных правовых актах обязательствам и стандартам не уступает в аспекте их реализации законодательству таких государств как Азербайджан, Армения, Молдова и Грузия (исследование начиналось, когда она еще входила в состав СНГ, поэтому представлена на диаграммах). Напомню, законодательство этих государств и проходившие на его основе выборы неоднократно получали, в отличие от Казахстана, позитивную оценку наблюдателей БДИПЧ ОБСЕ. Аналогичную картину мы наблюдаем и в разрезе каждого из восьми принципов проведения выборов. Для примера посмотрим принципы всеобщего, равного избирательного права, свободных, подлинных и справедливых выборов.

Таким образом, на примере оценки законодательства мы, к сожалению, видим подтверждение тезиса о необъективности деятельности миссий БДИПЧ ОБСЕ по наблюдению за выборами и отсутствии четких критериев оценки наблюдаемых процессов. Причем причина этого явления, на наш взгляд, не в невозможности выработки критериев оценки, а скорее в сознательном уклонении от этой деятельности, простом нежелании их вырабатывать. Понятно, что никто не хочет связывать себя дополнительными ограничениями.

Кстати, прошедшие выборы отличаются еще и тем, что впервые делегация Парламентской Ассамблеи Совета Европы, члены которой также присутствовали на выборах в качестве международных наблюдателей, не согласилась с предварительным заявлением БДИПЧ ОБСЕ и отказалась от присоединения к нему, обнародовав свои собственные выводы, указав, что несмотря на определенные недостатки, которые неизбежно встречаются на выборах в любой стране, результаты голосования действительно отражают волю казахстанского электората[2]. Принципиально важным в этом заявлении является содержащаяся в нем оценка делегацией ПАСЕ состоявшихся выборов, с точки зрения отражения воли избирателей, нехарактерная для европейских организаций, осуществляющих наблюдение за выборами. Хочется надеяться, что использование данного критерия оценки станет традиционным для миссий, по крайней мере, Парламентской Ассамблеи Совета Европы; это, в свою очередь, станет еще одним аргументом в дискуссии о необходимости реформирования международного наблюдения БДИПЧ ОБСЕ.

Интересным был комментарий первого расхождения в оценках БДИПЧ ОБСЕ и ПАСЕ главы миссии БДИПЧ ОБСЕ, который сводился к тому, что единственным полноценным наблюдением за выборами Президента Казахстана являлось наблюдение БДИПЧ ОБСЕ. Т.е. снова фактически продекларирован тезис о «золотом стандарте» наблюдения и исключительности оценок БДИПЧ ОБСЕ, уже несмотря на то, что все остальные организации, проводившие наблюдение, пришли к принципиально другим выводам.

Еще одной особенностью наблюдения за этими выборами явилось полномасштабное применение выпущенного в середине 2010 года шестого издания Руководства по наблюдению за выборами БДИПЧ ОБСЕ. Там, действительно, есть целый ряд позитивных новелл. Однако их применение на практике привело к весьма спорным последствиям. Так, одной из таких новелл является обязательное проведение совещания по подведению итогов, которое организуется долгосрочными наблюдателями в регионе наблюдения (ранее нередко практиковались индивидуальные беседы долгосрочных наблюдателей с краткосрочными, не позволяющие провести полноценный обмен мнениями). Основной целью такого совещания, как следует из Руководства по наблюдению за выборами, является обмен выводами всех наблюдателей по данному избирательному процессу и сравнение этих выводов между собой[3].

Надо отметить, что основной состав и долгосрочные наблюдатели этой миссии тщательно подошли к организации таких совещаний. Так, например, совещание группы наблюдателей в Северо-Казахстанской области длилось 2,5 часа, в течение которых каждый из краткосрочных наблюдателей имел возможность (скорее даже должен был) высказать свои наблюдения и мнения. Более того, к совещанию была подготовлена своего рода повестка дня, состоящая из восьми вопросов, в той или иной степени связанных с собственными наблюдениями краткосрочников. Один из этих вопросов предполагал обсуждение «общей оценки» наблюдателей.

Вместе с тем, в ходе обсуждения этого вопроса дискуссия среди краткосрочных наблюдателей, присутствовавших в Казахстане в течение нескольких дней до дня голосования, фактически строилась вокруг общего хода избирательной кампании и политической обстановке в стране. При этом в качестве основной проблемы называлась отсутствие реальной оппозиции и недостаточная конкуренция на наблюдаемых выборах. Очевидно, что получить информацию, на основе которой были сделаны такие выводы, с учетом сроков своего нахождения в стране, краткосрочные наблюдатели могли исключительно из материалов, предоставленных основным составом миссии и выступлений сотрудников миссии на брифингах, т.е. эти выводы не могли быть сделаны на основе собственных наблюдений. Да и сформулированные в Руководстве по наблюдению за выборами функции краткосрочных наблюдателей не предполагают оценки этих аспектов. Напомним, к их функциям отнесено наблюдение в назначенном районе в день выборов, а также точное и полное сообщение своих выводов в штаб-квартиру миссии[4]. Т.е. период наблюдения краткосрочных наблюдателей ограничивается днем голосования, следовательно, любые выводы, которые делаются ими, также должны ограничиваться увиденным именно в ходе дня голосования.

В связи с этим инициированное обсуждение являлось очевидным выходом за рамки задач краткосрочных наблюдателей и, возможно, представляло собой попытку, условно говоря, «оформить одобрение выводов», сформулированных в предварительном заявлении миссии, через поддержку этих выводов большинством членов миссии, подавляющая часть которых объективно не могла сформировать самостоятельное мнение по обсуждаемым проблемам.

Таким образом, наблюдение БДИПЧ ОБСЕ за выборами Президента Республики Казахстан достаточно ярко продемонстрировало основные недостатки самого института наблюдения по линии этой организации: отсутствие четких критериев оценки соответствия выборов обязательствам ОБСЕ и международным избирательным стандартам, недостаточно последовательное выполнение даже имеющихся методических документов, в т.ч. в части разделения функций различных наблюдателей, а также политизированный характер деятельности по наблюдению за выборами.

[1] http://www.osce.org/ru/odihr/76385

[2] http://assembly.coe.int/ASP/NewsManager/EMB_NewsManagerView.asp?ID=6507

[3] Руководство по наблюдению за выборами. Издание 6-е. БДИПЧ ОБСЕ. Варшава, 2010. С. 106.

[4] Руководство по наблюдению за выборами. Издание 6-е. БДИПЧ ОБСЕ. Варшава, 2010. С. 56.