Удаление главы муниципального образования в отставку: некоторые вопросы применения
А.В. Игнатов, исполнительный директор Российского общественного института избирательного права, член Общественного научно-методического консультативного совета при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, кандидат юридических наук
Удаление главы муниципального образования в отставку: некоторые вопросы применения
Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 11. Т. 1. – М.: Юрист, 2011. – С. 896-900.
Институт удаления главы муниципального образования в отставку, введенный в российское законодательство о местном самоуправлении чуть более года назад, практически с первых дней начал использоваться на практике. Естественно, случаи применения соответствующей нормы исчисляются не сотнями, но серьезность правовых последствий предполагает необходимость тщательного анализа правовой нормы и правоприменительной практики.
Статьей 74.1 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 07.05.2009г. №90-ФЗ (далее – Федеральный закон) предусмотрен институт удаления главы муниципального образования в отставку. Право принятия решения об удалении главы муниципального образования предоставлено представительному органу муниципального образования по инициативе не менее чем одной трети его депутатов либо высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
В соответствии со ст. 74.1 Федерального закона удаление главы муниципального образования происходит в следующем порядке:
1. выдвижение инициативы удаления в отставку депутатами представительного органа муниципального образования (должна быть выдвинута не менее чем одной третью от установленной численности депутатов, внесена в виде обращения с приложением проекта решения представительного органа) или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации;
2. уведомление о выдвижении инициативы главы муниципального образования и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не позднее дня, следующего за днем внесения обращения в представительный орган;
3. учет мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации при рассмотрении обращения;
4. рассмотрение инициативы не позднее одного месяца со дня поступления обращения депутатов;
5. решение представительного органа считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа;
6. при рассмотрении и принятии решения об удалении главы муниципального образования в отставку должны быть приняты обеспечены:
- заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа и с проектом решения представительного органа;
- предоставление главе муниципального образования возможности дать депутатам представительного органа объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для удаления в отставку;
7. в случае несогласия с решением представительного органа глава муниципального образования вправе в письменном виде изложить особое мнение;
8. решение представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку подлежит официальному опубликованию не позднее чем через пять дней со дня его принятия (в соответствующих случаях – с особым мнением главы муниципального образования).
Удаление в отставку является механизмом ответственности главы муниципального образования, что следует, в частности, из включения ст. 74.1 в главу 10 Федерального закона, объединяющую нормы об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. При этом, как следует из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, удаление в отставку, как мера ответственности, должна отвечать принципу соразмерности степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов (например, постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16.10.1997г. №14-П).
Федеральный законодатель в ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона предусмотрел три основания удаления главы муниципального образования в отставку:
1. решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий в виде просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающая 30% собственных доходов бюджета в отчетном году, или просроченной задолженности по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном году, при условии выполнения обязательств бюджетов другого уровня; либо в виде нецелевого расходования бюджетных средств или нарушения Конституции РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов, установленного судом, при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местному бюджету;
2. неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;
3. неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его отчета перед представительным органом, данная два раза подряд.
Анализ имеющейся практики применения института удаления главы муниципального образования в отставку свидетельствует, что наибольшее количество споров возникает в случае применения второго основания – неисполнения в течение трех и более месяцев обязанностей главы муниципального образования. Данная формулировка, с учетом отсутствия сложившейся единообразной правоприменительной практики и официальных разъяснений применения данного положения, создают основу для использования рассматриваемого механизма в целях решения конфликтных ситуаций между главой муниципального образования и представительным органом муниципального образования в пользу последнего.
Так, например, в Курской области решением Льговского Городского Совета депутатов от 30.09.2010г. №89 «Об удалении в отставку Главы города Льгова Новикова Николая Владимировича» глава города удален в отставку за неисполнение им в течение трех месяцев полномочий по подписанию и обнародованию решений, принятых Льговским Городским Советом депутатов.
Таким образом, основанием для принятия решения об удалении в отставку явилось неподписание одобренных в ранее принятой редакции трех решений представительного органа. При этом, остальные нормативные правовые акты, принятые Льговским городским Советом, Глава г. Льгова своевременно подписывал и обнародовал, все остальные свои полномочия исполнял надлежащим образом, по крайней мере, у депутатов представительного органа претензий по иным полномочиям не имелось.
Как показывает анализ ситуации, глава муниципального образования, отказавшись подписывать решения представительного органа, одобренные в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности его депутатов, нарушил положения ч. 13 ст. 35 Федерального закона и соответствующее положение устава муниципального образования. Согласно указанным нормам, если при повторном рассмотрении нормативный правовой акт одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию. Таким образом, в рассматриваемой ситуации глава муниципального образования имел безусловную обязанность подписать и обнародовать правовые акты, принятые представительным органом. Очевидно, что ни Федеральный закон, ни устав муниципального образования, не предусматривают возможности повторного отклонения нормативного правового акта, даже в случае его противоречия федеральному законодательству, законодательству субъекта Российской Федерации или уставу муниципального образования: в таком случае глава муниципального образования вправе лишь после подписания и обнародования решения, оспорить его в судебном порядке. Таким образом, вне зависимости от соответствия или несоответствия решений представительного органа законодательству, отказ от их подписания после одобрения в ранее принятой редакции квалифицированным большинством голосов (после преодоления представительным органом вето главы) является нарушением указанных положений Федерального закона и устава.
Однако, неподписание и необнародование решения представительного органа в данном случае следует квалифицировать как бездействие главы муниципального образования, незаконность которого должна быть установлена решением суда: в соответствии с п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009г. №2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). В силу ст. 78 Федерального закона, бездействие главы муниципального образования может быть обжаловано в суд в установленном законом порядке; суд, установив, что при принятии нормативного правового акта представительным органом соблюдены требования закона о порядке принятия и одобрения в ранее принятой редакции соответствующего правового акта, вправе принять признать бездействие незаконным и обязать главу муниципального образования подписать и обнародовать нормативный правовой акт в определенный срок.
Вместе с тем, бездействие, т.е. неисполнение главой муниципального образования определенной обязанности, является основанием удаления в отставку в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона лишь в случае, если оно повлекло наступление последствий в виде возникновения просроченной задолженности муниципального образования либо нецелевого расходования бюджетных средств, нарушений закона, установленные судом, при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий (п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75). Наступление указанных последствий является в данном случае необходимым условием для принятия решения по этому основанию. Следовательно, бездействие главы муниципального образования, не повлекшие указанных последствий, не может являться основанием для удаления его в отставку.
Основанием для удаления главы муниципального образования в отставку в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона является неисполнение в течение трех месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных законом и уставом. Дифференциация федеральным законодателем данного основания удаления главы муниципального образования в отставку с таким основанием применения того же механизма как бездействие, повлекшее определенные последствия, свидетельствует о необходимости его применения в другой правовой ситуации.
При толковании данного положения Федерального закона следует учитывать также положение ч. 2.1 ст. 73 Федерального закона, предусматривающее в качестве основания досрочного прекращения полномочий – роспуска представительного органа муниципального образования не проведение им правомочного заседания в течение трех месяцев подряд, установленное решением суда. При этом необходимо иметь в виду, что представительный орган осуществляет на заседаниях все свои полномочия по решению вопросов местного значения. Таким образом, сравнительно-правовой анализ положений п. 2 ч. 2 ст. 74.1 и ч. 2.1 ст. 73 Федерального закона свидетельствует о том, что федеральный законодатель предусмотрел возможность досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления (как представительного органа, так и главы муниципального образования) в случае уклонения ими от осуществления своих полномочий.
Нельзя также оставлять без внимания употребление законодателем в п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона слова «обязанностей» во множественном числе, что свидетельствует о невозможности применения указанной нормы в случае неисполнения главой одной из своих обязанностей.
Таким образом, несмотря на отсутствие в Федеральном законе прямого указания, из смысла закона следует, что основание удаления главы муниципального образования, предусмотренное п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона, может быть применено в случае полного неисполнения главы муниципального образования всех своих обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных федеральным законом, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных соответствующим законом.
Вместе с тем, действующая в настоящее время формулировка Федерального закона фактически создает возможность для развития правоприменительной практики по двум альтернативным вариантам: как механизм ответственности главы муниципального образования в случае уклонения им от исполнения своих обязанностей, что, как представляется, и задумывалось законодателем, либо как инструмент разрешения конфликтов между главой муниципального образования и представительным органом муниципального образования.
 |
