Конституционно-правовые аспекты выборов депутатов представительных органов муниципальных образований по пропорциональной избирательной системе
Борисов Игорь Борисович, Председатель Совета Российского общественного института избирательного права, кандидат юридических наук
Игнатов Александр Вячеславович, исполнительный директор Российского общественного института избирательного права, кандидат юридических наук
Конституционно-правовые аспекты выборов депутатов представительных органов муниципальных образований по пропорциональной избирательной системе
Муниципальное право. 2011. №3. С. 49-55.
Вокруг определения оптимальной избирательной системы (в узком смысле этого понятия) на выборах различного уровня было сломано немало копий в политических и научных кругах практически каждого демократического государства.
Избирательная система определяет основные параметры действующей в государстве правовой и организационной конструкции выборной демократии, способов выявления и реализации воли народа на предмет избираемых органов публичной власти и должностных лиц.
Эффективность избирательной системы с ее институтами, системой законодательства, организаторами и участниками выборов, инфраструктурой во многом зависит от того, насколько она является отражением правовой культуры избирателей, соответствует текущему состоянию развития общества, в целом решает поставленные перед ней задачи и обязательно – соответствует основному закону страны. Избирательная система, как зеркало, должна отражать в себе электорально-правовую культуру, правосознание граждан, развитие социально-экономических отношений исоответствовать им.
Современные избирательные системы, которые применяются в цивилизованных государствах, - достаточно сложные механизмы, в идеале позволяющие учесть при формировании представительных органов власти любое, даже незначительное, изменение политического настроения избирателей. Именно к такой идеалистической модели (чуткого реагирования власти на настроение и устремления общества) организации демократии стремиться любая цивилизованная нация на всех уровнях народовластия.
Что касается выбора конкретной избирательной модели, то в данном случае определяющей является четкая постановка целей использования самой избирательной системы (системы выборного представительства), которая определяется законодателем с участием политическими сил и общественности. При этом в концептуальном плане здесь существует довольно значительный разброс мнений. Согласно одному из них, необходимо обеспечить реальное представительство населения в выборном органе, т.е. динамичное начало. По мнению других, намного важнее создать сильный представительный орган, даже в ущерб реальному представительству (стабильное начало). Третьи полагают, что система организации выборов должна представлять из себя комбинацию указанных двух начал.
Возможность перехода на выборы представительных органов муниципальных образований с мажоритарной на смешанную или пропорциональную избирательную систему последнее время достаточно часто обсуждается и в нашем обществе. Известно, что в абсолютном большинстве муниципальных образований России в настоящее время применяется мажоритарная система относительного большинства с использованием одномандатных или многомандатных избирательных округов. Напомним, Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию 12 ноября 2009г., отметив межпартийную дискуссию по этому вопросу, предложил выработать общее мнение и по итогам обсуждения принять решение.
В настоящее время Федеральным законом от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлен следующий порядок определения избирательной системы на выборах представительных органов муниципальных образований: законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения; а уставом муниципального образования, исходя из требований закона, определяется избирательная система, которая применяется в соответствующем муниципальном образовании (ч. 3 ст. 23). При этом законом субъекта Российской Федерации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.
Единственным требованием к избирательной системе, сформулированном на уровне федерального закона, является положение ч. 3.1 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 20.03.2011г. №38-ФЗ, согласно которому не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяются по пропорциональной системе. Эти поправки, внесенные с целью повышения роли политических партий на местном уровне, тем не менее не предусматривают лишение граждан возможности участия в выборах в органы местного самоуправления в личном качестве.
Более того, с учетом требований ч. 6 и 7 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к численности депутатов представительных органов, обязательным является применение пропорциональной системы лишь к представительным органам городских округов с численностью населения более 100 тысяч человек. Городские округа с меньшей численностью населения и муниципальные районы независимо от численности населения вправе установить число депутатов своих представительных органов менее 20, выйдя таким образом из-под прямого указания указанного положения Федерального закона. Интересно, что этой возможностью уже воспользовалось несколько муниципальных образований в разных субъектах Российской Федерации, продемонстрировав, что местные сообщества не сильно заинтересованы в переходе на пропорциональную или смешанную систему выборов представительных органов муниципальных образований. Да и не секрет, что реально действующие местные отделения политических партий созданы далеко не везде.
Необходимо заметить, что ни одна политическая партия не выступила против введения пропорциональной системы выборов на местном уровне. И большинство по понятной причине – стремление любой партии в установлении своеобразного монополизма на участие в выборах всех уровней. Объяснение этому простое: основную конкуренцию партийным кандидатам на выборах в органы местного самоуправления в современной России составляют кандидаты-самовыдвиженцы, которые на всех последних выборах по количеству превосходят число кандидатов от партий, за исключением кандидатов «Единой России». Да и последняя чаще соперничает за депутатский мандат только с самовыдвиженцами, а не с кандидатами от других партий. Так на последних выборах в единые дни голосования, начиная с 2009 года, самовыдвиженцы претендовали почти на 80 процентов распределяемых мандатов, а все партии (без учета «Единой России») даже в сумме не выдвигали такого количества кандидатов. Введение обязательной пропорциональной системы выборов на местном уровне создаст условия для открытия «второго дыхания» политическим партиям, которые сегодня испытывают проблемы в формировании своих структурных подразделений на местном уровне.
Но, как известно, любая инициатива в нашей стране может быть доведена до абсурда, превращена широкую кампанейщину по «перевыполнению планов партии». Так может произойти с президентской инициативой, направленной на развитие партийного строительства на местном уровне. Уже в целом ряде субъектов Российской Федерации предусмотрена возможность проведения выборов депутатов представительных органов муниципальных образований полностью по пропорциональной системе. И целый ряд муниципальных образований воспользовались своим правом предусмотреть в уставе именно такую избирательную систему. Одним из самых наглядных примеров, характеризующих неготовность к переходу на пропорциональную систему на поселенческом уровне, являются выборы 11 октября 2009г. в сельском поселении Хомутинино Увельского района Челябинской области, которые проводились по полностью пропорциональной системе. При выдвижении кандидатов сложилась ситуация почти «по-гоголевски»: для участия в выборах были выдвинуты четыре партийных списка, один из которых возглавлял директор местного санатория, другой – начальник охраны этого санатория, а третий – начальник коммунальной службы этого же учреждения.
Но это политические аспекты. Попробуем рассмотреть правовую сторону вопроса о возможности установления пропорциональной избирательной системы, предусматривающей распределение всех депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями.
Как известно, Конституция Российской Федерации непосредственно не устанавливает вид избирательной системы, которая может быть использована на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований (равно как и на выборах представительных органов иных уровней, включая федеральный парламент). Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «н» ч. 1 ст. 72). Вместе с тем, такое регулирование должно, естественно, учитывать другие нормы Конституции, включая положения о местном самоуправлении и о конституционных правах граждан.
Возможность установления пропорциональной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, безусловно, следует рассматривать с учетом применения соответствующих положений законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований в системной взаимосвязи с иными положениями действующего законодательства Российской Федерации. Анализ таких положений свидетельствует, что правом выдвигать списки кандидатов в депутаты представительного органа муниципального образования при пропорциональной избирательной системе обладают исключительно политические партии, их региональные отделения или иные структурные подразделения (п. 25 ст. 2, п. 3 ст. 32 Федерального закона от 12.06.2002г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). В то же время этого права в муниципальных образованиях, использующих пропорциональную избирательную систему, лишены граждане, выдвигающие свои кандидатуры в порядке самовыдвижения, и общественные объединения, отвечающие установленным законом критериям (по организационно-правовой форме, сроку регистрации, уровню общественного объединения и его уставным целям), которые наделены правом выдвигать кандидатов по мажоритарным избирательным округам (при использовании смешанной или мажоритарной избирательных систем).
Оценивая возможность установления пропорциональной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, следует рассматривать ее конституционность с двух позиций: с точки зрения конституционно-правовой природы местного самоуправления и с точки зрения обеспечения конституционных прав граждан Российской Федерации.
Конституцией Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; предусматривается, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12); местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130).
В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Такой подход к определению местного самоуправления согласуется с ч. 1 ст. 3 Европейской Хартии местного самоуправления от 15.10.1985г., ратифицированной Федеральным законом от 11.04.1998г. №55-ФЗ, в соответствии с которой под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Таким образом, конституционно-правовая природа местного самоуправления в Российской Федерации предполагает самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения и отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти. При этом органы местного самоуправления в системе органов публичной власти характеризуются наибольшей приближенностью к населению, действуют, как правило, на небольших территориях, самостоятельно и под свою ответственность, исходя, в первую очередь, из интересов населения соответствующей территории с учетом исторических и иных местных традиций. Эти интересы являются для органов местного самоуправления приоритетными.
Федеральным законом от 11.07.2001г. №95-ФЗ «О политических партиях» установлены условия приобретения правосубъектности политическими партиями и их структурными подразделениями. Так, ст. 3 указанного Федерального закона предусмотрены требования к числу членов политической партии (не менее 45 тысяч человек), количеству региональных отделений политической партии (более чем в половине субъектов Российской Федерации) и числу членов политической партии в региональном отделении (не менее 450 членов в региональных отделениях более чем в половине субъектов Российской Федерации и не менее 200 членов в иных региональных отделениях). С принятием указанного Федерального закона запрещено создание региональных и местных политических партий. Право на участие в выборах всех уровней и на всей территории Российской Федерации политическая партия приобретает после выполнения указанных условий (п. 2 ст. 36).
В соответствии с п. 3 ст. 3 Федерального закона «О политических партиях» местные отделения, действующие на территориях муниципальных образований, создаются в случаях и порядке, предусмотренных уставом партии. То есть, создание в муниципальном образовании местного отделения политической партии не является обязательным. В случае же создания местные отделения политической партии действуют на основании и в соответствии с уставом политической партии, и обязаны руководствоваться ее программой.
Таким образом, политическая партия в Российской Федерации представляет собой общероссийское общественное объединение с вытекающими из этого особого статуса законодательными требованиями к числу членов и географией охвата, обладающее правом выдвижения кандидатов, списков кандидатов на всей территории Российской Федерации и на всех уровнях выборов после выполнения указанных требований, и вне зависимости от наличия местного отделения в соответствующем муниципальном образовании или регионального отделения в соответствующем субъекте Российской Федерации. Общероссийский (федеральный) статус политических партий предполагает их деятельность по формированию политической воли народа Российской Федерации в политической системе общества и выражению общенациональных интересов.
Такой статус политических партий неоднократно подтверждался Конституционным Судом Российской Федерации, которым сформулированы следующие характеризующие его правовые позиции:
- федеральный законодатель, устанавливая критерии численности партий, призван действовать так, чтобы, в частности, политические партии были способны выполнять свои уставные задачи и функции именно в качестве общенациональных (общероссийских) политических партий (п. 3.2 мотивировочной части Постановления от 16.07.2007г. №11-П);
- по смыслу Федерального закона «О политических партиях», политические партии создаются для обеспечения участия граждан в политической жизни всей Российской Федерации, а не только ее отдельной части, они призваны формировать политическую волю многонационального российского народа как целого, выражать прежде всего общенациональные интересы, цели их деятельности не должны ассоциироваться исключительно с интересами отдельных регионов… Федеральный законодатель, таким образом, принимая Федеральный закон «О политических партиях», связывал получение (сохранение) статуса политической партии с теми общественными объединениями, которые выражают интересы значительной части граждан независимо от региона проживания и действуют на всей или большей части территории Российской Федерации (п. 3.1 мотивировочной части Постановления от 01.02.2005г. №1-П);
- осуществленное в Федеральном законе «О политических партиях» регулирование, по которому статус политической партии могут получить только общенациональные (общероссийские) политические общественные объединения, не только направлено на достижение такой конституционно значимой цели, как… стимулирование образования крупных общенациональных партий, но и необходимо в целях защиты конституционных ценностей, прежде всего – обеспечения единства страны, в современных конкретно-исторических условиях становления демократии и правового государства в Российской Федерации (п. 3.1 мотивировочной части Постановления от 01.02.2005г. №1-П);
- определяя в Федеральном законе «О политических партиях» количественные критерии создания политической партии, федеральный законодатель, очевидно, исходил из необходимости наличия у нее значительной поддержки в обществе, требуемой для выполнения основного предназначения политической партии в демократическом государстве, а именно формирования и выражения политической воли народа (п. 4 мотивировочной части Постановления от 01.02.2005г. №1-П).
О централизованном характере политических партий свидетельствует и их организационная структура, предполагающая в большинстве существующих в настоящее время политических партиях право вышестоящих органов отменить решение нижестоящих, включая решение о выдвижении списка кандидатов, необходимость согласования такого решения вышестоящим органом, наконец, возможность принятия решения о выдвижении списка кандидатов непосредственно вышестоящим органом.
С учетом изложенного, политические партии в силу своего конституционно-правового статуса в рамках действующего законодательства Российской Федерации не ставят перед собой в качестве основной цели участие в решении вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Напротив, политические партии, участвуя в решении вопросов местного значения, должны исходить из общенациональных (общегосударственных) интересов и обеспечивать их соблюдение при осуществлении местного самоуправления, равно как и при осуществлении государственной власти. Именно эта функция возложена на них федеральным законодателем. Очевидно, что такая модель (разделение интересов во взаимовлиянии) лежит в основе конституционного разграничения систем государственной власти и местного самоуправления, которые не должны подменять друг друга.
В связи с этим политические партии не могут предоставить избранным по выдвинутым ими спискам кандидатов депутатам представительных органов муниципальных образований возможность участия в самостоятельном и под свою ответственность решении указанными органами вопросов местного значения.
Необходимо также учитывать правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой законодательное регулирование муниципальных выборов как вопроса, имеющего общегосударственное и местное значение, не может быть произвольным; в частности, определение видов избирательных систем, в рамках которых происходит формирование состава представительных органов муниципальных образований, должно соотноситься с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти (Определение от 01.06.2010г. №830-О-О).
С учетом особой конституционно-правовой природы местного самоуправления, являющегося самостоятельным публично-правовым институтом, не входящим в систему органов государственной власти, правовые позиции, сформулированные применительно к выборам представительных органов государственной власти Российской Федерации (определения от 20.11.1995г. №77-О, от 18.12.2007г. №921-О-О) и субъектов Российской Федерации (определения от 30.09.2004г. №301-О, от 17.06.2008г. №436-О-О), на наш взгляд, не могут быть в полном объеме применены в вопросах регулирования выборов в представительные органы местного самоуправления. Применение правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированных в определении от 01.06.2010г. №830-О-О и затрагивающих выборы в органы местного самоуправления, должно осуществляться с учетом временного характера закона субъекта Российской Федерации, действие которого, по сути, ограничено во времени переходным периодом в Республике Ингушетия и распространяется исключительно на выборы депутатов представительных органов муниципальных образований первого созыва.
Рассмотрим возможность установления пропорциональной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, с точки зрения обеспечения конституционных прав граждан с учетом разного статуса органов государственной власти, с одной стороны, и органов местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной власти, с другой стороны.
Гарантированное Конституцией Российской Федерации право граждан быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32) во взаимосвязи с положениями Конституции Российской Федерации о непосредственном действии конституционных прав граждан (ст. 18), самостоятельности местного самоуправления (ст. 12, ч. 1 ст. 130) и осуществлении местного самоуправления гражданами путем выборов и через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130) по своему смыслу предполагает возможность самостоятельного и независимого от позиции других лиц (непосредственного) выдвижения гражданином своей кандидатуры на выборах и регистрацию его в качестве кандидата в случае выполнения предусмотренных законом условий. Таким образом, при проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований должно быть обеспечено право быть избранным каждого гражданина Российской Федерации, включая граждан, не являющихся членами политических партий.
Вместе с тем, в условиях пропорциональной избирательной системы во взаимосвязи с другими указанными выше положениями законодательства Российской Федерации, реализация гражданами Российской Федерации конституционного права быть избранными в органы местного самоуправления обусловлена волеизъявлением другого субъекта – политической партии или ее структурного подразделения, не в полной мере отвечает принципу непосредственного действия конституционных прав граждан (ст. 18 Конституции Российской Федерации). Граждане Российской Федерации фактически лишены права самостоятельно инициировать свое выдвижение кандидатом в депутаты представительного органа и быть зарегистрированными в качестве кандидата при выполнении установленных законом условий. При этом такое ограничение прав граждан, применительно к выборам в органы местного самоуправления, не обусловлено целями, перечисленными в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Предусмотренный в соответствии с п. 3.1 ст. 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» механизм, призванный выполнять роль гарантий реализации права граждан Российской Федерации, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами представительного органа муниципального образования, не может быть признан эффективной действенной гарантией реализации указанного права. Так, обязанность политической партии или ее структурного подразделения, рассмотреть кандидатуру гражданина, подавшего заявление о включении в список кандидатов, поддержанное не менее чем десятью членами соответствующей политической партии, не обеспечивает реализацию предусмотренного Конституцией Российской Федерации непосредственного права граждан быть избранными в органы местного самоуправления, т.к. ставит его реализацию в зависимость от волеизъявления другого субъекта. Фактически указанный механизм является лишь гарантией рассмотрения кандидатуры на заседании уполномоченного органа политической партии или ее структурного подразделения. Вместе с тем, исходя из п. 11 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» гарантии избирательных прав должны обеспечивать реализацию этих прав, т.е. гарантии должны предполагать возможность кандидата реализовать именно право быть избранным, а не право на рассмотрение своей кандидатуры политической партией. Указанными положениями не гарантируется непосредственная реализация права быть избранными в органы местного самоуправления гражданам, не являющимся членами политических партий, граждане Российской Федерации, являющиеся членами политических партий, ставятся в неравное положение с иными гражданами Российской Федерации в вопросах местного значения.
Кроме того, непосредственная реализация конституционного права граждан быть избранными в органы местного самоуправления фактически ограничена положением п. 32 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предусматривающим право избирательного объединения в порядке, предусмотренном его уставом, исключить кандидата из выдвинутого им списка кандидатов вне зависимости от согласия на такое исключение самого гражданина. Как установил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 09.11.2009г. №16-П, указанные положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагают, что исключение политической партией конкретного лица из списка кандидатов в депутаты обусловлено действиями (бездействием) этого лица, несовместимыми с законными интересами выдвинувшей его политической партии, осуществляется на основе мотивированного решения и не носит дискриминационный и произвольный характер. Следовательно, основанием лишения гражданина Российской Федерации возможности реализовать конституционное право быть избранным в органы местного самоуправления является совершение действий (бездействие), несовместимых с законными интересами выдвинувшей его политической партии. С учетом того, что политические партии, как указано выше, призваны выражать, прежде всего, общенациональные интересы, нельзя исключить ситуации, при которой интересы политической партии не будут согласовываться с интересами населения конкретного муниципального образования по определенным вопросам местного значения. И в таком случае политическая партия будет исходить не из интересов местного населения, что приведет к искажению основополагающих принципов, заложенных Конституцией Российской Федерации в институт местного самоуправления и предполагающих приоритет интересов населения муниципального образования при осуществлении местного самоуправления.
Реальной гарантией права граждан быть избранными в органы местного самоуправления при применении пропорциональной избирательной системы могла бы быть, например, предусмотренная в ряде зарубежных государств (Эстония, Молдова и др.) возможность выдвижения гражданином своей кандидатуры и регистрация его кандидатом в депутаты по единому избирательному округу при выполнении установленных законом условий, включение его в избирательный бюллетень наравне со списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями, и признание его избранным в случае получения им определенного законом числа голосов избирателей. Однако подобные гарантии не предусмотрены ни в одном субъекте Российской Федерации.
Таким образом, положения, предусматривающие пропорциональную избирательную систему на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, во взаимосвязи с другими положениями действующего законодательства не гарантируют непосредственную реализацию права быть избранными в органы местного самоуправления гражданам, не являющимся членами политических партий.
Другой категорией граждан Российской Федерации, право быть избранными в органы местного самоуправления которых нарушается введением пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах, являются граждане, являющиеся членами политической партии, не принявшей решения о выдвижении списка кандидатов.
В условиях проведения выборов депутатов представительных органов муниципальных образований по пропорциональной системе во взаимосвязи с указанными выше положениями законодательства Российской Федерации и положением п. 3.1 ст. 36 Федерального закона «О политических партиях», запрещающем выдвижение политической партией в качестве кандидатов граждан, являющихся членами другой политической партии, гражданин Российской Федерации, являющийся членом политической партии, не принявшей решения о выдвижении списка кандидатов на выборах депутатов представительного органа муниципального образования, либо членом политической партии, решение об участии в выборах которой отменено вышестоящим органом партии, лишается возможности быть выдвинутым кандидатом в депутаты представительного органа муниципального образования на соответствующих выборах без предварительного прекращения членства в соответствующей политической партии. Известно, что политическая партия вправе отказаться от участия в выборах, в т.ч. по мотивам, не связанным с интересами населения муниципального образования. Более того, законодательство не обязывает ее излагать мотивы такого решения.
При таких обстоятельствах гражданин, являющийся членом партии и желающий принять участие в осуществлении местного самоуправления, должен отказаться от одного из гарантированных ему Конституцией Российской Федерации прав: либо от права быть избранным в органы местного самоуправления (оставаясь членом политической партии), либо от права на объединение (в случае дачи согласия на выдвижение другой политической партии).
Таким образом, при использовании на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы с учетом изложенных обстоятельствах не обеспечивается равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от убеждений и принадлежности к общественным объединениям, а также право каждого на объединение.
Кроме того, ст. 30 Конституции Российской Федерации гарантируется право каждого на объединение. В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об общественных объединениях» это право включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Указанным Федеральным законом предусмотрена возможность создания, в том числе, местных общественных объединений (ст. 14), а также право общественных объединений для осуществления уставных целей участвовать в выборах (ст. 27).
Таким образом, граждане вправе на основе общих интересов, в т.ч. связанных с решением вопросов местного значения (не политических), создавать общественные объединения различного уровня, в т.ч. местные, и предусматривать в их уставах участие в выборах. Право граждан на создание объединений с целью участия через них в решении вопросов местного значения в интересах населения муниципального образования, следует из системного анализа ст. 30 и ст. 12, 130 Конституции Российской Федерации.
Введение пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах во взаимосвязи с иными положениями законодательства Российской Федерации лишает общественные объединения права выдвижения кандидатов в депутаты представительного органа муниципального образования, а, следовательно, ущемляет права граждан на объединение с целью участия в муниципальных выборах.
Таким образом, положения, предусматривающие возможность применения на выборах депутатов представительного органа муниципального образования пропорциональной избирательной системы с исключительным правом политических партий, являющихся общенациональными общественными объединениями, выдвигать списки кандидатов в депутаты представительного органа муниципального образования, посредством которого население муниципального образования должно самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций, не гарантирующие реализацию права граждан быть избранными через самовыдвижение или выдвижение общественными объединениями, не предоставляющие реальные гарантии реализации права быть избранными в органы местного самоуправления гражданам, не являющимся членами политических партий, гражданам, являющимися членами политических партий, не принявших решение о выдвижении списков кандидатов либо отменивших свое решение, гражданам, являющимся членами общественных объединений, уставными целями которых является участие в муниципальных выборах, на наш взгляд, не соответствуют статьям 12, 18, 19 (ч. 2), 32 (ч. 2), 30, 130 Конституции Российской Федерации.
Еще один немаловажный аспект, который необходимо учитывать при введении пропорциональной системы. В соответствии с положением Европейской Хартии местного самоуправления, закрепленным в п. 10 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации. Россия заключила указанные международные договора с Республикой Армения, Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой, Туркменистаном, в трех из которых предусмотрена возможность баллотироваться иностранцам на выборах в представительные органы муниципальных образований. Вместе с тем, п.3.1 ст. 32 ФЗ-67 предусматривает необходимость установления законом Российской Федерации гарантий выдвижения только для граждан Российской Федерации, не являющихся членами политических партий. Полагать, что региональный законодатель самостоятельно (без императивного требования федерального закона) установит гарантии выдвижения для иностранных граждан в соответствии с международными договорами, будет опрометчиво. Таким образом, введение пропорциональной системы на местном уровне нарушит еще и международные обязательства Российской Федерацией, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Таким образом, вопрос о введении пропорциональной системы выборов в представительные органы местного самоуправления не такой простой, как кажется на первый взгляд. С одной стороны, Конституция Российской Федерации прямо не запрещает введение пропорциональной системы выборов на местном уровне. Но с другой, законодательно смоделированная национальная система участия населения в местном самоуправлении должна обеспечивать и гарантировать не только гражданские права, установленные в Конституции, но отвечать международным обязательствам государства. Преследуя благородные цели построения действенной партийно-политической системы общества, нельзя забывать и о других задачах. Усиленно прорубая партиям электоральную просеку к избирателям на местах, ненароком можно искромсать на щепки пока что еще зеленые ростки местного самоуправления.
 |
