Международное правовое регулирование защиты конституционного строя в процессе выборов

Аннотация: В статье анализируется правовая регламентация выборов в интересах защиты конституционного строя. Автор изучает международные избирательные стандарты и показывает их значение для защиты конституционного строя.
Ключевые слова: международное правовое регулирование выборов, международные избирательные стандарты, избирательный процесс, защита конституционного строя, правовое регулирование выборов в интересах защиты конституционного строя.
The article examines a legal regulation of the elections for the protection of constitutional order. The author studies the international electoral standards and shows their importance for the protection of constitutional order.
Key words: international legal regulation of the elections, international electoral standards, electoral process, protection of constitutional order, legal regulation of the elections for the protection of constitutional order.

Международные правовые акты, регламентирующие процедуры защиты конституционного строя в процессе выборов, являются результатом нормотворческой деятельности международных организаций (их органов) по вопросам избирательного права и избирательного процесса.
Актуальность изучения международного правового регулирования защиты конституционного строя в избирательном процессе обусловлена отсутствием общетеоретических и прикладных научных исследований в данной области, активизацией международной деятельности по наблюдению за выборами, а также недостатками национальной правовой базы, регламентирующей общественные отношения, связанные с защитой конституционного строя в условиях выборов. Необходимость комплексной разработки международных избирательных стандартов также подтверждается практикой российских и зарубежных избирательных кампаний, сопровождающихся массовыми беспорядками, террористическими акциями, отмыванием денежных средств, фальсификациями результатов выборов и иными угрозами конституционному строю.
Международное правовое регулирование представляет собой властное воздействие государств на межгосударственные отношения с помощью норм международного права. Международное правовое регулирование осуществляется путем определения стандартов, моделей обязательного, возможного и недопустимого поведения, а также побуждения субъектов следовать этим стандартам [1, с. 161]. Данный вид регулирования направлен на выработку международных правовых обязательств участников межгосударственных отношений.
Особенностями международного правового регулирования являются согласие участников правотворчества с нормативными предписаниями, формализованность, определенность содержания, относительная стабильность по сравнению с другими видами социального регулирования, возможность прогнозирования результатов правотворческой деятельности.
Главное преимущество международного правового регулирования заключается в том, что оно обеспечивает взаимодействие государств в правотворческом процессе и опирается на их поддержку. Источником международного регулирования служит суверенная власть государств-участников правотворчества.
Государственно-властный момент в международном правовом регулировании имеет внутренний и международный аспекты [1, с. 164]. Внутренний аспект состоит в подчинении деятельности государственных органов, индивидов, организаций государственной воле, с тем, чтобы эта деятельность не противоречила задачам участия государства в системе международного правового регулирования. Международный аспект государственно-властного момента этого регулирования состоит в использовании каждым субъектом имеющихся у него государственно-властных средств для сотрудничества с другими государствами в создании и осуществлении международных правовых норм, а в случае необходимости и для применения мер принуждения к правонарушителю.
Подсистема международного правового регулирования организации и проведения выборов является частью системы международного правового регулирования.
Объектом международного правового регулирования организации и проведения выборов выступают межгосударственные отношения в области избирательного права и избирательного процесса.
Задачами международной деятельности по выработке норм – стандартов в электоральной сфере являются: создание надлежащих правовых эталонов регулирования отношений, складывающихся по поводу закрепления избирательных прав граждан и демократических избирательных процедур, а именно: устранение нерационального многообразия видов регулирования в области избирательного права на основе общепризнанных и других международных стандартов; создание механизмов, позволяющих доступно взаимно контролировать и «измерять» качество такого регулирования; создание и совершенствование методов воздействия на поведение участников отношений в данной сфере, т.е. гармонизация национального законодательства [2, с. 23].
Исследование массива международных документов показывает, что международное правовое регулирование защиты конституционного строя в избирательном процессе представлено тремя основными фрагментами. Первый фрагмент составляют международные стандарты, закрепляющие основные требования к легитимности, справедливости, демократизму, подлинному и свободному характеру выборов. Второй фрагмент включает международные стандарты, закрепляющие государственный механизм защиты общепризнанных принципов и норм избирательного права, а также стандарты, регулирующие деятельность компетентных государственных органов и учреждений, обеспечивающих защиту конституционного строя в условиях избирательного процесса. Третий фрагмент содержит международные стандарты, устанавливающие общие требования к законотворческому процессу и качеству законодательства в сфере выборов.
Фундаментальное значение для обеспечения стабильности конституционного строя и безопасности государства имеют международные стандарты, закрепляющие основные требования к легитимности, справедливости, демократизму, подлинному и свободному характеру выборов. Часть 3 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. подчеркивает, что «воля народа должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования». Как отмечается в разделе I Руководящих принципов Венецианской комиссии Совета Европы относительно выборов 2002 г., «общеевропейскими принципами в области выборов являются всеобщее, равное, свободное, прямое и тайное избирательное право». Пункт «b» статьи 25 Международного Пакта о гражданских и политических правах 1966 г., статья 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1952 г., параграф 6 Копенгагенского Документа СБСЕ 1990 г. предусматривают периодичность выборов.
Более детально защита конституционного строя в условиях избирательного процесса регламентируется международными стандартами, закрепляющими государственный механизм защиты общепризнанных принципов и норм избирательного права, а также стандартами, регулирующими деятельность компетентных государственных органов и учреждений, обеспечивающих защиту конституционного строя в ходе выборов. Ключевым элементом государственного механизма защиты конституционного строя в избирательном процессе являются конституционно-правовые ограничения организации и деятельности политических партий. Руководящие принципы запрета и роспуска политических партий Венецианской комиссии 1999 г. подчеркивают, что «запрет или роспуск политических партий может осуществляться только тогда, когда это необходимо в демократическом обществе, и когда имеются конкретные доказательства, что партия занимается деятельностью, угрожающей демократии и основополагающим свободам … Партия, которая ставит целью мирное изменение конституционного строя путем использования законных средств, не может быть запрещена или распущена только из-за того, что она свободно выражает свое мнение. Сам по себе вызов существующему строю не должен рассматриваться в демократическом государстве как подлежащее наказанию нарушение. Правовые меры, направленные на запрет или предписанный законом насильственный роспуск политических партий, должны быть результатом судебного решения о неконституционности этих партий, носить чрезвычайный характер и соответствовать принципу пропорциональности. Любая такая мера должна основываться на достаточных доказательствах того, что сама партия, а не только ее отдельные члены преследуют политические цели, используя или готовясь использовать неконституционные средства» [3, с. 42-45].
Помимо фиксации механизма защиты общепризнанных принципов и норм избирательного права анализируемый фрагмент международного правового регулирования определяет стандарты, регулирующие деятельность компетентных государственных органов и учреждений на конкретных стадиях выборов. Так, часть 4 статьи 6 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ 2002 г. призывает компетентные государственные органы и учреждения не допускать действий и препятствовать распространению призывов, побуждающих или имеющих своей целью побуждение к срыву или отмене, или переносу срока выборов, избирательных действий и процедур, назначенных в соответствии с конституцией, законами [4, с. 103].
С позиций защиты конституционного строя и гарантирования всеобщего избирательного права важное значение имеет международное регулирование регистрации (учета) избирателей. Согласно Руководящим принципам Венецианской комиссии относительно выборов для достоверности списков избирателей важно обеспечить соблюдение следующих критериев [3, с. 488-489]: списки избирателей должны быть постоянными; они должны регулярно (не реже одного раза в год) обновляться; списки избирателей должны публиковаться; должна существовать административная процедура, подконтрольная судебным органам, либо судебная процедура, позволяющая зарегистрировать незарегистрированного избирателя; должна существовать аналогичная процедура, позволяющая избирателям вносить исправления в неправильные записи.
Руководящие принципы Венецианской комиссии Совета Европы относительно выборов фиксируют ряд требований к образованию избирательных округов и участков. При нарезке одномандатных округов допустимое отклонение от нормы не должно превышать 10% и ни в коем случае не может превышать 15 %, за исключением особых обстоятельств (например, защиты интересов компактно проживающего меньшинства).
Раздел IX Лундских рекомендаций по выборам ОБСЕ (Варшава, июнь 1999 г.) содержит положения, касающиеся формирования и деятельности избирательных органов: «Никакие посторонние лица, представители властей или политических партий не должны пытаться руководить деятельностью избирательного органа; он должен работать без каких-либо политических пристрастий или предпочтений».
Параграф 7.5 Копенгагенского Документа СБСЕ 1990 г. гарантирует соблюдение права граждан выдвигать свою кандидатуру на политические или государственные посты индивидуально или в качестве представителей политических партий и организаций без дискриминации. Кандидату может быть отказано в регистрации в случае, если: а) программа кандидата или партии основана на этнической ненависти, политическом насилии или пропаганде войны, или каким-либо иным образом не соответствует основным демократическим ценностям; b) поведение кандидата демонстрирует неготовность уважать закон и ограничиваться мирными средствами для достижения своих целей.
На стадии финансирования избирательной кампании законодательство должно предотвратить возможные злоупотребления государственными ресурсами, выделенными для целей избирательной кампании, и гарантировать, чтобы эти ресурсы использовались в строгом соответствии с применимыми юридическими положениями. В интересах защиты конституционного строя приемлемым является ограничение общего размера расходов на ведение избирательной кампании (статья 9 Рекомендации от 8 апреля 2003 г. № Rec (2003) 4 Комитета Министров Совета Европы «Об общих принципах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний») [6, с. 3].
Международные избирательные стандарты предполагают, что избирательная кампания осуществляется в атмосфере, которая обеспечивает свободу самовыражения, собраний и ассоциаций. В агитационный период политическим партиям и кандидатам должен быть предоставлен одинаковый доступ к СМИ и гарантировано равное отношение со стороны СМИ, принадлежащих или контролируемых государством, в целях объективного и беспристрастного информирования избирателей (параграфы 7.6 и 7.8 Копенгагенского Документа СБСЕ 1990 г., пункты «б» и «в» части 9.2 Руководства по наблюдению за выборами БДИПЧ/ОБСЕ).
В пункте 9 части 3 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов Межпарламентского Союза говорится о том, что ни один кандидат или политическая партия не должны использовать какие-либо формы насилия для агитации. В соответствии с частью 6 статьи 13 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ «при проведении агитационной деятельности не допускается злоупотребление свободой слова и свободой массовой информации, в том числе призывы к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению территориальной целостности государства, призывы, направленные на пропаганду войны, террористических, любых иных насильственных действий и возбуждающие социальную, расовую, национальную, этническую, религиозную ненависть и вражду» [4, с. 108].
Раздел XII В Рекомендаций БДИПЧ/ОБСЕ по анализу законодательной базы выборов определяет, что процедуры голосования должны обеспечивать правильное установление личности избирателя, а также предусматривать наличие других механизмов для предотвращения фальсификаций или двойного голосования. Процедуры голосования должны обеспечивать должное хранение бюллетеней и избирательной документации до, во время и после голосования [5, с. 454].
В пункте 3.2 раздела II Руководящих принципов Венецианской комиссии относительно выборов закреплены гарантии законности и безопасности при использовании альтернативных способов голосования (голосования по почте, электронного голосования, голосования по доверенности) [5, с. 628].
Международные документы возлагают на компетентные органы задачи по осуществлению мероприятий, связанных с недопущением подкупа участников выборов и незаконного вмешательства в деятельность избирательных комиссий при подсчете голосов и установлении результатов выборов. Согласно пунктам 6 и 8 части 4 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов Межпарламентского Союза 1994 г. «государственные органы должны обеспечить такие условия, когда при голосовании исключается подкуп или другие противозаконные действия, сохраняются безопасность и целостность процесса голосования, а подсчет голосов проводится подготовленным персоналом и может быть подвергнут беспристрастной проверке» [7, с. 9].
Нормативные правовые акты Совета Европы и ОБСЕ подчеркивают правомерность вмешательства в избирательный процесс правоохранительных органов и спецслужб для пресечения массовых беспорядков. Так, раздел 3.6 Руководящих принципов Венецианской комиссии Совета Европы относительно выборов устанавливает, что «все законы о выборах должны предусматривать вмешательство сил правопорядка в случае волнений».
Краеугольным камнем демократических выборов является точный и честный подсчет голосов. Параграф 7.4 Копенгагенского Документа СБСЕ 1990 г. требует, чтобы «подсчет голосов и сообщение о нем были честными, а официальные результаты были опубликованы».
Ключевой проблемой защиты конституционного строя является проблема сохранения наблюдаемым государством своей независимости в условиях агрессивного внешнего наблюдения за выборами. Поэтому международные избирательные стандарты допускают ограничения на вмешательство иностранных государств в избирательный процесс (статья 16 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, часть 7 статьи 1 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ, Декларация принципов международного наблюдения за выборами).
Важное значение для защиты конституционного строя имеет государственный механизм защиты общепризнанных принципов и норм избирательного права. Право на защиту против нарушения избирательных прав и свобод относится к числу фундаментальных прав человека. «Государства должны обеспечить меры для того, чтобы случаи нарушения прав человека и жалобы, относящиеся к избирательному процессу, рассматривались быстро и эффективно во временных рамках избирательного процесса такими независимыми и беспристрастными органами, как избирательные комиссии или суды» (пункт 9 части 3 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов Межпарламентского Союза).
Третий фрагмент международного правового регулирования защиты конституционного строя в избирательном процессе представлен международными стандартами, устанавливающими общие требования к законотворческому процессу и качеству законодательства в сфере выборов.
Законодательная основа проведения выборов должна быть установлена либо посредством исчерпывающего кодекса, либо посредством пакета законодательных актов, работающих согласованно и не допускающих двусмысленности и пробелов. В подпунктах «а» и «b» части 2 раздела II Руководящих принципов Венецианской комиссии относительно выборов говорится о том, что стабильность избирательного законодательства имеет важнейшее значение для укрепления авторитета избирательного процесса.
Международные документы, регулирующие защиту конституционного строя в процессе выборов, являются элементом национальных правовых систем и реализуются в законодательстве о выборах и политических партиях. Имплементация международных избирательных стандартов в практику выборов позволяет обеспечивать легитимность формирования органов публичной власти, законность избирательного процесса, реализацию избирательных прав и свобод граждан.
В заключение выделим ряд проблем, связанных с трансформацией положений международных правовых актов в исследуемой области в российскую правовую систему.
Первостепенное значение для защиты конституционного строя имеет проблема пределов ограничения суверенных электоральных прав Российской Федерации в пользу правовых предписаний международных нормативных документов. Представляется, что главную роль в экспертизе соответствия международных договоров Российской Федерации в сфере выборов Конституции России должны играть Министерство юстиции, Федеральное Собрание и Конституционный Суд Российской Федерации. Не соответствующие Конституции России международные договоры Российской Федерации не должны ратифицироваться и применяться.
Актуальной является проблема гармонизации зарубежной и национальной источниковой базы регулирования избирательного процесса. Согласно международным стандартам, правовые нормативы, обеспечивающие проведение выборов, не могут устанавливаться актами исполнительной власти. Между тем, в ряде государств СНГ (Азербайджан, Беларусь, Кыргызстан, Российская Федерация, Таджикистан) и Европы (Великобритания, Испания, Италия, Нидерланды) важное значение для регламентации избирательного процесса имеют подзаконные нормативные правовые акты, которые издаются на основе и во исполнение законов, являясь формой реализации компетенции субъектов правотворчества.
Нуждается в разработке и нормативная правовая база, касающаяся безопасности избирательного процесса и защиты конституционных прав российских граждан на избирательных участках, образованных за пределами территории Российской Федерации. Это обусловливает необходимость заключения соответствующих межгосударственных, межправительственных и межведомственных договоров с зарубежными государствами.

Красинский Владислав Вячеславович
кандидат юридических наук, эксперт
Российского общественного института
избирательного права (РОИИП)