А.В. Игнатов, исполнительный директор Российского общественного института избирательного права, кандидат юридических наук

Ограничения всеобщего избирательного права в отношении права быть избранным в национальные парламенты государств-участников СНГ

Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 9. Т. 1. – М.: Юрист, 2009. – С. 965-969.

Принцип всеобщего избирательного права является одним из основополагающих в системе международных избирательных стандартов и внутригосударственных законодательных актов о выборах. Он предусмотрен во всех международных документах, затрагивающих избирательные права граждан, и считается одной из четырех основных характеристик избирательного права, составляющих систему общепризнанных принципов избирательного права. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948г. воля народа должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования; в соответствии с п. b ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16.12.1966г. каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; в соответствии с п. 7.3 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29.06.1990г. для того чтобы воля народа служила основой власти правительства, государства-участники гарантируют взрослым гражданам всеобщее и равное избирательное право.

Однако, как видно из указанных положений международных документов, в них не раскрыто понятие и содержание принципа всеобщего избирательного право, он лишь продекларирован в качестве основополагающего принципа, а возможность наполнять его содержанием фактически оставлена на усмотрение государств. Первым обязательным для подписавших его государств международным документом, наполнившим содержанием понятие всеобщего избирательного права, стала Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ от 07.10.2002г., в ч. 2 ст. 1 которой принцип всеобщего избирательного права признан стандартом демократических выборов, а в ст. 2 достаточно полно охарактеризовано его содержание. Так, соблюдение данного принципа, применительно к пассивному избирательному праву (праву быть избранным) означает, что каждый гражданин по достижении установленного конституцией, законами возраста имеет право быть избранным на условиях и в порядке, предусмотренном конституцией и законами; это право реализуется вне зависимости от каких бы то ни было ограничений дискриминационного характера.

Таким образом, международные обязательства предполагают возможность установления определенных ограничений или исключений в отношении отдельных категорий лиц при определении субъектов, обладающих как активным, так и пассивным избирательным правом. В связи с этим, следует согласиться с утверждениями исследователей о том, что принцип всеобщего избирательного права не является абсолютным, не предполагает стопроцентной всеобщности избирательного права, он носит в определенной степени ограниченный характер, а его название идеализировано . Такой же подход лежит в основе практики Европейского суда по правам человека, согласно правовой позиции которого общие условия для ограничения принципа всеобщего избирательного права сводятся к тому, чтобы они были установлены конституцией или на ее основе законом, не носили дискриминационного характера, не ограничивали права до такой степени, чтобы они теряли реальное содержание, преследовали правомерную цель, для достижения которой использовали соразмерные средства, а установленные ограничения не препятствовали свободному волеизъявлению народа при выборе законодательной власти .

Анализ ограничений принципа всеобщего избирательного права в отношении пассивного избирательного права позволяет выделить общие (стандартные) ограничения, характерные для всех или абсолютного большинства государств Содружества, и специфические ограничения, характерные для некоторых из них.

К стандартным ограничениям (цензам) следует отнести, в первую очередь, ценз гражданства (не может быть избранным лицо, не являющееся гражданином соответствующего государства), возрастной ценз (гражданин может быть избранным по достижении определенного, установленного конституцией и законом возраста), криминальный ценз (не могут быть избранным граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда). Кроме того, не могут быть избраны граждане, признанные судом недееспособными (это ограничение во многих государствах установлено через активное избирательное право: могут быть избраны граждане, обладающие активным избирательным правом; а граждане, признанные недееспособными, как указано выше, во всех государствах лишены его). Такие ограничения установлены во всех государствах Содружества.

Единственным исключением является Украина, где лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, не лишены пассивного избирательного права, однако его лишены лица, имеющие судимость за умышленное преступление. Поскольку судимость не может быть снята или погашена до окончания срока отбывания наказания, можно сделать вывод, что в Украине лица, отбывающие наказание в виде лишения свободы по приговору суда за умышленные преступления, также лишены пассивного избирательного права. Однако права быть избранными не лишены лица, отбывающие такое же наказание за неумышленное преступление.

Вместе с тем, в отличие от возраста приобретения активного избирательного права, возраст приобретения пассивного избирательного права на выборах в национальные парламенты или палаты национальных парламентов, избираемые на прямых выборах, в государствах-участниках СНГ различен. Так, в Республике Молдова этот возраст составляет 18 лет, в Республике Беларусь, Российской Федерации и Украине – 21 год, а в остальных государствах-участниках СНГ – 25 лет. Таким образом, все государства-участники СНГ установили возраст приобретения пассивного избирательного права в пределах, допускаемых мировой практикой, одинаковый же возраст приобретения активного и пассивного избирательного права установлен только в Республике Молдова.

К группе специфических ограничений следует отнести, в первую очередь, ценз оседлости, установленный в некоторых государствах в различных вариантах. Так, в Республике Армения, Кыргызской Республике, Украине пассивным избирательным правом обладают граждане, постоянно проживающие в государстве в течение последних пяти лет, в Республике Узбекистан – постоянно проживающие на территории Республики не менее пяти лет (в последнем случае отсутствует указание на то, необходимо ли проживание в течение последних пяти лет или любых пяти лет, однако из формулировки «постоянно проживающие» можно сделать вывод о необходимости проживания в течение последних лет перед выборами). В Грузии пассивное избирательное право предоставлено лишь гражданам, постоянно проживающим в стране не менее 10 лет, что является рекордом продолжительности проживания для приобретения права быть избранным в парламент среди государств-участников СНГ.

Интересное положение установлено в Российской Федерации, где не имеет права быть избранным гражданин, имеющий вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства. Вместе с тем российское законодательство напрямую не требует проживания на территории Российской Федерации ни на момент проведения выборов, ни, тем более, в течение какого-либо срока.

К специфическим ограничениям следует отнести и лишение пассивного избирательного права граждан, имеющих гражданство иностранного государства (двойное гражданство), в Азербайджанской Республике, Республике Армения и Российской Федерации. Как правило, конституции государств-участников СНГ устанавливают принцип равенства граждан независимо, в том числе, и от наличия гражданства иностранного государства, допуская при этом возможность установления исключений законодательными актами (например, такой подход использован в ч. 3 ст. 62 Конституции РФ). В свою очередь, международные обязательства государств-участников СНГ в сфере проведения выборов не регулируют вопросы статуса лиц с двойным гражданством и не запрещают устанавливать ограничения избирательных прав граждан в связи с наличием у них гражданства иностранного государства. Конституционность такого ограничения в России подтверждена Определением Конституционного Суда РФ от 04.12.2007г. №797-О-О, где указано, что гражданин, имеющий гражданство иностранного государства, находится в политико-правовой связи одновременно с Российской Федерации и с таким государством, а формально-юридическая и фактическая подчиненность депутата суверенной воле не только народа Российской Федерации, но и народа иностранного государства, не согласуется с конституционными принципами независимости депутатского мандата и государственного суверенитета, ставит под сомнение верховенство Конституции РФ.

Специфическим также является предусмотренный в некоторых государствах Содружества «ценз продолжительности гражданства» или положение, согласно которому правом быть избранным обладает лицо, установленное количество лет являющееся гражданином соответствующего государства. Соответствующие положения в настоящее время установлены в двух государствах СНГ: Республике Армения и Республике Таджикистан, при этом в обоих из них лицо должно быть гражданином республики в течение последних пяти лет.

Достаточно распространенным в государствах Содружества является лишение пассивного избирательного права граждан, имеющих судимость. Такое ограничение установлено в семи государствах. Однако, если в Республике Казахстан и Кыргызской Республике правом быть избранным не обладает гражданин, имеющий неснятую и непогашенную судимость за любое преступление, в Украине – судимость за умышленное преступление, в Азербайджанской Республике – за тяжкое преступление, в Республике Беларусь – судимость, вследствие которой в соответствии с законодательством гражданин не вправе занимать государственные должности, в Республике Таджикистан – судимость за совершение тяжкого и особо тяжкого преступления независимо от факта ее снятия, а также неснятую судимость за любое преступление, то в Российской Федерации – гражданин, осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления либо осужденный за совершение преступления экстремистской направленности и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость.

Уникальным является установленное в Российской Федерации положение, согласно которому не имеют права быть избранными лица, привлеченные к административной ответственности за определенные правонарушения экстремистского характера в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания, а также лица, в отношении которых решением суда установлен факт нарушения ограничений по экстремистской деятельности.

В ряде государств Содружества, в частности, в Азербайджанской Республике, Республике Армения, Грузии, Республике Молдова, Республике Таджикистан и Республике Узбекистан, не могут быть зарегистрированы кандидатами в депутаты определенные категорий граждан. Запреты на совмещение должностей установлены во всех государствах-участниках СНГ, однако, в остальных государствах используется обратная формулировка запрета: избранный кандидат обязан прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата, в то время как в указанных государствах гражданин должен сначала уволиться с соответствующей должности и только после этого выдвигаться кандидатом. Аналогично сформулировано и менее распространенное в государствах Содружества ограничение в отношении религиозных деятелей (служителей церкви), установленное в Азербайджанской Республике, Республике Таджикистан и Республике Узбекистан.

Вместе с тем, среди ограничений пассивного избирательного права, можно выделить группу ограничений, установленных только в одном из государств-участников СНГ. К такого рода уникальным положениям следует отнести лишение избирательного права граждан, имеющих обязательства перед иностранными государствами в Азербайджанской Республике, не имеющих высшего образования в Республике Таджикистан, подозреваемых в совершении преступления или находящихся в розыске за совершение преступления против основ конституционного строя и безопасности государства, другого тяжкого и особо тяжкого преступления в Республике Таджикистан, не владеющих государственным языком в Грузии, лиц, страдающих наркоманией или употребляющих наркотики, в той же Грузии, а также некоторые упомянутые выше ограничения в Российской Федерации. Вместе с тем необходимо отметить, что при наличии таких специфических ограничений, в Избирательном кодексе Грузии не предусмотрен механизм проверки их соблюдения (что касается последнего ограничения, то медицинское освидетельствование установлено лишь для кандидатов, признанных избранными, после дня голосования), отсутствуют и критерии, позволяющие делать соответствующие заключения.

Проведенный анализ показывает достаточно разнообразные подходы государств-участников СНГ к установлению ограничений всеобщего избирательного права граждан, в первую очередь в отношении права быть избранным. Так, если сравнить количество установленных ограничений пассивного избирательного права (при всей условности такого сравнения) государства-участники СНГ могут быть расположены следующим образом: 4 – Туркменистан, 5 – Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Украина, 6 – Республика Молдова, 7 – Республика Узбекистан, 8 – Республика Армения, Грузия, Российская Федерация, 9 – Азербайджанская Республика, 11 – Республика Таджикистан. Вместе с тем, самым необычным следует, на наш взгляд, признать установленное в Грузии лишение права быть избранными граждан, страдающих наркоманией или употребляющих наркотики; отмечая одновременно сложность четкого и юридически значимого определения указанных обстоятельств. Однако, в целом, практически все рассмотренные выше ограничения отвечают требованиям международных избирательных стандартов и международной практике. Такое положение, при столь разнообразных ограничениях, объясняется, в первую очередь, отсутствием в международных правовых актах четкого перечня или критериев допустимых ограничений, формулировка которых могла бы стать одним из первых шагов по направлению к выработке единых стандартов избирательных прав граждан. Вместе с тем, при выработке такого перечня необходимо учитывать, что некоторые государства имеют особенности, требующие введения в определенный период их развития определенных ограничений (так, например, наличием достаточно большого числа граждан, не имеющих высшего образования, обусловлено введение соответствующего требования в Таджикистане).