А.В. Игнатов, юрист РОИИП, аспирант кафедры конституционного и административного права Российского государственного социального университета

Юрист. 2006. №2.

Органы судебной власти в процедуре федерального вмешательства

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[1] в рамках процедуры досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в обязательном порядке должны быть вынесены два судебных решения, первым из которых устанавливаются противоречия в правовом регулировании, а вторым – факт неисполнения первого решения. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 4 апреля 2002г. №8-П[2] указал, что вторым судебным решением должна быть также признана необходимость федерального воздействия в целях исполнения первого решения суда. Кроме того, существует возможность оспаривания указов Президента РФ о вынесении предупреждения и о досрочном прекращении полномочий, а также необходимость обращения в Конституционный Суд РФ на одной из стадий процедуры федерального вмешательства (Президент РФ перед применением соответствующих мер обязан направить запрос в Конституционный Суд РФ, если он ранее не направлялся). В связи с этим применение мер федерального вмешательства на практике представляется весьма затруднительным, а процесс применения – необоснованно длительным, что не позволяет в полной мере достичь его целей.

Анализируя предлагаемую роль органов судебной власти в процедуре федерального вмешательства, следует отметить, что признание решением суда необходимости федерального вмешательства не вполне соответствует конституционно-правовой природе судебной власти. Исходя из принципов самостоятельности и независимости судебной власти, обязательности судебных постановлений, вступивших в законную силу, которые подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 1 и ч. 1 ст. 6 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»[3]), судебное решение не может сводиться к признанию необходимости или целесообразности какого-либо действия и носить рекомендательный характер.

В целях совершенствования процедуры федерального вмешательства представляется целесообразным установить, что участие суда обязательно лишь на первом этапе его осуществления. К исключительной компетенции органов судебной власти следует отнести полномочия по установлению факта нарушения Конституции РФ и федерального законодательства, определению характера и степени такого нарушения.

Решением суда, устанавливающим наличие оснований федерального вмешательства, может быть:

- постановление Конституционного Суда РФ о признании конституции, устава субъекта РФ противоречащим Конституции РФ: проверка таких актов относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, т.к. неизбежно связана с толкованием Конституции РФ и требует проверки конституционности как основного закона субъекта РФ, так и федерального закона (Постановления Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000г. №6-П, от 16 июля 2003г. №13-П, Определение от 8 февраля 2001г. №15-О[4]);

- постановление Конституционного Суда РФ о признании иного нормативного правового акта субъекта РФ противоречащим Конституции РФ;

- определение Конституционного Суда РФ об отказе в принятии обращения к рассмотрению в связи с тем, что по предмету обращения ранее вынесено постановление, сохраняющее свою силу;

- решение суда общей юрисдикции или арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта (за исключением конституции, устава), ненормативного правового акта, решения, действия, бездействия органа государственной власти, должностного лица субъекта РФ: суды вправе оценивать их соответствие федеральному законодательству, но не могут признавать названные акты не соответствующими Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998г. №19-П[5]);

- решение суда общей юрисдикции или арбитражного суда о признании положений нормативного правового акта субъекта РФ аналогичными признанным ранее Конституционным Судом РФ неконституционными: суды вправе и обязаны признавать положения аналогичными ранее признанным неконституционными, субъект РФ, не согласный с решением суда, вправе обратиться в Конституционный Суд РФ, привлечение которого обязательно при отсутствии очевидности тождества; если субъект РФ не обращается в Конституционный Суд РФ, он обязан устранить противоречия (Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003г. №13-П, от 11 апреля 2000г. №6-П, Определения от 5 ноября 1998г. №147-О, от 2 апреля 2001г. №152-О[6]).

Участие судебных органов в процедуре федерального вмешательства на следующих ее стадиях следует, на наш взгляд, ограничить рассмотрением Верховным Судом РФ дел об оспаривании указов Президента РФ о вынесении предупреждения или о применении мер федерального вмешательства. Полномочия по оценке степени общественной опасности нарушений Конституции РФ и федерального законодательства и их последствий представляется целесообразным предоставить Президенту РФ как главе государства с условием сохранения права обжаловать его оценку в судебном порядке, а также с условием последующего одобрения такой оценки Советом Федерации Федерального Собрания РФ при утверждении указа о применении мер федерального вмешательства.

Одним из оснований оспаривания указа о вынесении предупреждения может быть отсутствие нарушений Конституции РФ и федерального законодательства либо существенных последствий нарушений, т.е. отсутствие оснований осуществления федерального вмешательства. Поскольку требования о признании незаконным указа о вынесении предупреждения и указа о применении мер федерального вмешательства в связи с отсутствием оснований федерального вмешательства, по существу, аналогичны, учитывая положения ст. 250 Гражданского процессуального кодекса РФ, представляется целесообразным установить, что в случае, если Верховным Судом РФ ранее вынесено решение по заявлению об оспаривании указа о вынесении предупреждения, которым подтверждено наличие оснований для его вынесения, при рассмотрении дела по заявлению об оспаривании указа о применении мер федерального вмешательства Суд не должен возвращаться к вопросу о наличии его оснований. В такой ситуации Верховный Суд РФ может лишь проверить соблюдение предусмотренного законодательством порядка применения мер федерального вмешательства.

Учитывая весьма сжатые сроки принятия решений в рамках процедуры федерального вмешательства и необходимость оперативного реагирования федерального центра на нарушения Конституции РФ, представляется целесообразным сокращение некоторых процессуальных сроков. Следует установить, что указ Президента РФ о вынесении предупреждения может быть обжалован в течение десяти дней со дня его официального опубликования, Верховный Суд РФ должен рассмотреть заявление и вынести решение в течение пяти дней; кассационная жалоба на решение может быть подана в течение пяти дней со дня принятия судом решения и должна быть рассмотрена в такой же срок. Следует также установить, что указ Президента РФ о применении мер федерального вмешательства может быть обжалован в течение десяти дней со дня его вступления в силу, а Верховный Суд РФ должен принять решение по заявлению в такой же срок.

В целях предотвращения необоснованного затягивания процедуры Федерального вмешательства следует оптимизировать участие в ней Конституционного Суда РФ. Обращение в Конституционный Суд РФ по вопросу, связанному с применением мер федерального вмешательства, возможно в форме запроса о проверке конституционности соответствующего нормативного правового акта субъекта РФ, в т.ч. признанного решением суда аналогичным акту, признанному Конституционным Судом РФ противоречащим Конституции РФ, или соответствующего федерального нормативного правового акта, а также в форме ходатайства о разрешении спора о компетенции с участием органа государственной власти субъекта РФ.

Учитывая право органов государственной власти субъекта РФ обратиться в Конституционный Суд РФ на любой стадии процесса применения мер федерального вмешательства, представляется нецелесообразным возложение на Президента РФ обязанности обратиться в Конституционный Суд РФ в качестве обязательной предпосылки досрочного прекращения полномочий в порядке федерального вмешательства. Кроме того, следует ввести ограничение на возможность обращения в Конституционный Суд РФ, установив, что обращение по вопросу, связанному с применением мер федерального вмешательства, допустимо только до истечения срока обжалования указа Президента РФ о вынесении предупреждения либо до издания такого указа. Предлагаемое ограничение, по нашему мнению, не противоречит Конституции РФ, т.к. не лишает субъект РФ права на обращение в Конституционный Суд РФ и не исключает участие последнего в решении вопроса об осуществлении федерального вмешательства. Оно может быть обосновано тем, что неиспользование субъектом РФ права на обращение в Конституционный Суд РФ на предыдущих стадиях следует трактовать как признание им факта противоречия нормативного правового акта Конституции РФ или факта отсутствия у него соответствующего полномочия.

При совершенствовании процедуры федерального вмешательства следует иметь ввиду, что принятая в России смешанная (политико-юридическая) модель федерального вмешательства, предполагает участие, наряду с органами судебной власти, органов и лиц, осуществляющих формирование политической воли Российской Федерации, в процессе которого должна определяться степень опасности нарушения и целесообразность федерального вмешательства, а также приниматься решение о применении его мер. При этом, юридический факт, являющийся основанием федерального вмешательства, должен быть установлен решением суда, а решения иных органов могут быть обжалованы в суд, чем обеспечивается реализация принципа разделения властей и права на судебную защиту.

[1] СЗ РФ, 1999, №42, ст.5005; 2000, №31, ст.3205; 2001, №7, ст.608; 2002, №19, ст.1792; №30, ст.3024; №50, ст.4930; 2003, №27 (ч.2), ст.2709; 2004, №25, ст.2484; №50, ст.4950; 2005, №1 (ч.1), ст.17; №1 (ч.1), ст.25.

[2] СЗ РФ, 2002, №15, ст.1497.

[3] СЗ РФ, 1996, №1, ст.1; 2001, №51, ст.4825; 2003, №27 (ч.2), ст.2698.

[4] СЗ РФ, 2000, №16, ст.1774; 2003, №30, ст.3101; 2001, №11, ст.1070.

[5] СЗ РФ, 1998, №25, ст.3004.

[6] СЗ РФ, 2000, №16, ст.1774; Вестник КС РФ, 1999, №1; 2001, №6.