Уважаемые участники совещания!

Проблемы международного наблюдения за выборами в целом и деятельности одной из крупнейших организаций в этой сфере – БДИПЧ ОБСЕ сохраняют свою актуальность.

Сохраняется географический перекос в деятельности БДИПЧ ОБСЕ по наблюдению за выборами. При средней интенсивности на пространстве ОБСЕ 53,3 % остаются 5 государств, где наблюдение за выборами не осуществлялось ни разу ни в одном из форматов наблюдения (Дания, Люксембург, Андорра, Лихтенштейн, Сан-Марино), а в 6 государствах-участниках ОБСЕ (Албания, Македония, Молдавия, Монголия, Сербия, Украина) наблюдение миссиями БДИПЧ ОБСЕ осуществлялось за всеми проходившими национальными выборами. При этом утверждения БДИПЧ о том, что наблюдение осуществлялось во всех государствах-участниках ОБСЕ не согласуется с разработанными БДИПЧ Руководством по наблюдению, поскольку в указанных 5 государствах работали лишь миссии по оценке потребностей, которые, согласно Руководству, не являются частью процесса наблюдения.

Руководство БДИПЧ ОБСЕ по наблюдению за выборами, предусматривает четыре формата деятельности БДИПЧ ОБСЕ в области выборов: миссия по наблюдению за выборами, ограниченная миссия по наблюдению за выборами, миссия по оценке выборов и группа экспертов, выбор из которых осуществляется миссией по оценке потребностей, которая направляется, как правило до назначения выборов. При этом принципы ее формирования и деятельности, порядок формирования миссии по оценке потребностей с весьма существенными полномочиями, не достаточно публичен, не урегулирован ни одним опубликованным документом БДИПЧ.

Миссии по наблюдению за выборами, т.е. полномасштабные миссии БДИПЧ ОБСЕ, включающие основной состав, долгосрочных наблюдателей и краткосрочных наблюдателей, направлялись хотя бы один раз в менее чем в половине государств ОБСЕ (в 27 из 57 государств-участников ОБСЕ). При этом такие миссии ни разу не осуществляли наблюдение в государствах, которые являлись членами Европейского Союза на момент проведения соответствующих выборов; 98,7 % направлялись в государства «к Востоку от Вены» и только дважды в западную часть региона ОБСЕ (в США в 2004 и 2016 годах). И, наоборот, «к Западу от Вены» направлялись малочисленные миссии БДИПЧ – миссии по оценки выборов, включающие не более 10-15 наблюдателей.

В соответствии с методикой наблюдения за выборами БДИПЧ ОБСЕ формат миссии БДИПЧ определяет ее численность и целый ряд принципиальных вопросов деятельности.

За период деятельности БДИПЧ в 16 государств СНГ и Балкан было направлено в общей сложности 94 % от общего числа наблюдателей, в остальные 41 государство-участник – 6 % всех наблюдателей.

Особенностью формата полномасштабной миссии является и наибольшее количество отрицательных оценоквыборов, т.е. вывода о несоответствии или неполном соответствии выборов обязательствам ОБСЕ, что объективно обусловлено большими возможностями по сбору материала, в том числе проблемных вопросов, и целями, сформулированными в Руководстве.

За весь период деятельности БДИПЧ ОБСЕ ни одни выборы в западной части ОБСЕ не оценены его миссиями отрицательно.

Именно полномасштабные миссии по наблюдению за выборами обнародуют на следующий день после дня голосования предварительные заявления, содержащие выводы о соответствии или несоответствии выборов обязательствам ОБСЕ и международным стандартам, которые часто используются в политических целях и, фактически, могут оказывать влияние на ход избирательного процесса и на его оценку отдельными политическими силами и избирателями. Хрестоматийным примером такого вмешательства являются выборы на Украине 2004 года, когда именно предварительное заявление БДИПЧ стало катализатором серьезных внутриполитических процессов.

Напротив, миссия по оценке выборов, направляемая в западную часть ОБСЕ, в силу прямого указания в Руководстве не публикует промежуточных отчетов, не делает публичных заявлений непосредственно после дня выборов, не проводит пресс-конференций; более того, такая миссия не стремиться представить свои замечания по избирательному процессу в столь же полной форме, что и МНВ. Группы экспертов также не публикуют отчетов и не делают публичных заявлений.

По этой причине предварительные заявления и обнародуются только в восточной части ОБСЕ, где действуют полномасштабные миссии.

В Руководстве по наблюдению по-разному обозначены и цели миссий: если полномасштабная миссия по наблюдению за выборами оценивает проведение выборов с точки зрениях их соответствия обязательствам ОБСЕ и другим международным стандартам демократических выборов; миссия по оценке выборов не составляет общие выводы о соответствии или несоответствии тех или иных выборов обязательствам ОБСЕ, а проводит оценку конкретных проблем, опираясь на данные стандарты. На практике выводы миссии по оценке выборов как правило сводятся к формулировке об их соответствии демократическим традициям соответствующего государства.

В этих условиях говорить о «золотом стандарте» наблюдения, как часто называют свою методику представители БДИПЧ ОБСЕ, на наш взгляд, сложно, поскольку в разные государства направляются миссии, которые руководствуются разными целями и имеют разный предмет оценки.

Проведенное сравнение условной оценки степени соответствия выборов обязательствам ОБСЕ, т.е. по сути, политического вывода, и количества рекомендаций по улучшению законодательства и избирательного процесса, сформулированных в итоговых отчетах соответствующих миссий, т.е. фактически экспертной оценки такого соответствия (исходя из логичного предположения, что чем хуже степень соответствия выборов обязательствам, тем больше должно быть рекомендаций и наоборот), показывает совпадение только в 21,5% миссий, незначительное различие в 33,9% миссий, и существенное различие в 44,6% миссий. Надо сказать, что есть тенденция по улучшению, первый раз мы такой анализ проводили в 2011 году и тогда было с 56,2% случаев существенного различия; тем не менее ситуация далека от логически обоснованной. Почти в половине случаев общие оценки степени соответствия выборов обязательствам ОБСЕ и международным стандартам демократических выборов не основаны на экспертной оценкетех же обстоятельств теми же миссиями БДИПЧ ОБСЕ, то есть сформулированы на иных, не экспертных, принципах.

В этой связи рядом исследователей справедливо поднимался вопрос о правовом статусе миссий по наблюдению за выборами, в контексте того, что что международные обязательства государств предполагают приглашение наблюдателей, в том числе от международных организаций, а не их миссий.

Развивая данную проблему, следует обратить внимание и на фактическое ограничение руководящими документами и практикой БДИПЧ ОБСЕ права международных наблюдателей на информирование избирательных органов о своих наблюдениях, рекомендациях, на публичное изложение своего мнения о подготовке и проведении выборов на предоставление организатором своего заключения о результатах выборов и фактическое присвоение этого права только руководством миссии. Это не согласуется с международными стандартами, в том числе, Конвенцией СНГ о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод, и законодательством ряда государств СНГ, включая Российскую Федерацию.

В Модельном избирательном кодексе для государств-участников СНГ, принятом МПА СНГ 27.11.2020 г., содержится положение, что в приглашении, адресованном международной организации, могут содержаться условия о численности приглашенных наблюдателей, представительстве государств, входящих в международную организацию, квалификации наблюдателей. полагаем, что данный подход имеет под собой основания как на основе принципа суверенитета государства и электорального суверенитета, так и на общепризнанных принципах и понятии приглашения в целом.

Спасибо за внимание!