14-я Европейская конференция органов, ответственных за организацию выборов «Эффективные избирательные органы и демократические выборы»

15-16 мая 2017 г., г. Санкт-Петербург

Рабочее заседание 1 «Как обеспечить эффективность органов, ответственных за организацию выборов»

Презентация 

Выступление исполнительного директора Российского общественного института избирательного права А.В. Игнатова

Влияние миссий БДИПЧ ОБСЕ по наблюдению за выборами на развитие национального законодательства

Избирательное законодательство, являясь достаточно динамичным во всех государствах мира, развивается под воздействием различных факторов, включая изменение конституционных основ выборов, общественно-политических условий, развитие новых технологий, в первую очередь, информационно-коммуникационных, изменение запросов общества и др. Одним из важнейших факторов, влияющих на состояние и совершенствование избирательного законодательства в современном мире, безусловно, являются международные обязательства государств и результаты деятельности миссий по наблюдению за выборами, выраженные в их рекомендациях.

Важность рекомендаций и необходимость их выполнения неоднократно подчеркивалась в обязательствах государств в рамках ОБСЕ, включая, пункт 25 Хартии европейской безопасности 1999 г., в котором государства признали, что БДИПЧ может оказывать им помощь в разработке и реализации законодательства о выборах и согласились незамедлительно реагировать на заключения и рекомендации БДИПЧ, в решении Совета министров ОБСЕ № 7 в Порту 2002 г., в котором содержится призыв к государствам-участникам более действенно реагировать на рекомендации БДИПЧ по итогам наблюдения за выборами. В задачи наблюдения за выборами входит, согласно Руководству БДИПЧ, выработка конкретных и действенных рекомендаций, которые должны содержаться в итоговом отчете.

Надо отметить, что БДИПЧ достаточно интенсивно работает в направлении подготовки рекомендаций в своих итоговых отчетах: всего за период практической деятельности БДИПЧ с 1995 по 2016 г., по данным РОИИП, его миссиями сформулировано около 4 453 рекомендации. То есть, накоплен значительный массив рекомендаций, представляющий собой базу для анализа. При этом большинство рекомендаций адресовано организаторам выборов.

Рассмотрим влияние рекомендаций БДИПЧ на развитие избирательного законодательства на примере Российской Федерации, где за период с 1996 по 2016 год работали 8 миссий БДИПЧ ОБСЕ, которые сформулировали в общей сложности 146 рекомендаций (миссия 2000 г. рекомендации не сформулировала, а 1996 г. сформулировала всего 4 рекомендации).

По нашей экспертной оценке, рекомендации БДИПЧ, не считая миссии 2016 года, оценивать выполнение рекомендаций которой преждевременно, в Российской Федерации в большей части выполнены. Так, полностью выполненными можно признать 38 % рекомендаций, частично выполненными – 25 %, невыполненными – 20 %, в отношении 17 % рекомендаций сделать вывод об исполнении не представляется возможным ввиду неконкретности или незавершенного характера самих рекомендаций.

К последней группе отнесены, например, рекомендация внимательно следить за использованием специальных избирательных участков для избирателей без постоянной регистрации (2004), преобразовать государственные телекомпании в независимые служащие населению СМИ (2003, 2004, 2012), предпринять больше усилий для эффективного разграничения государства и партии (2011), рассмотреть возможность объединения всех законов о выборах в единый кодекс (2011) – кодекс не принят, но экспертные дискуссии по этому вопросу, в т.ч. организованные ЦИК России, проходят регулярно.

Кстати, стоит отметить тенденцию по увеличению доли рекомендаций, оценить реализацию которых невозможно, от отчета к отчету, что свидетельствует об уменьшении степени конкретности и определенности рекомендаций, а, следовательно, их потенциальной эффективности. Так, если в 1999 г. таких рекомендаций не было, то в 2003 г. – 12 %, в 2004 – 19 %, в 2011 – 29 %.

Бесспорно, позитивное влияние на развитие российского законодательства оказали выполненные рекомендации пересмотреть предельный размер избирательных фондов в сторону увеличения (1999), что регулярно делается, причем фонды увеличиваются и в реальном выражении, не только на величину инфляции, что уже вызывает обратную озабоченность представителей гражданского общества, поднимающих вопрос о необходимости противодействовать «коммерциализации» выборов; пересмотреть положение, влекущее снятие списка кандидатов при выбытии кандидата из федеральной тройки (1999), пересмотреть запрет на агитацию в период между выдвижением и регистрацией (1999), законодательно урегулировать статус международных наблюдателей (1999), предусмотреть толерантность системы ГАС «Выборы» к незначительным ошибкам (1999), размещать данные в Интернете в течение часа после их внесения в ГАС «Выборы» (2003). Данные рекомендации, сформулированные, кстати, в большинстве своем в 1999 году, то есть в начале периода взаимодействия с БДИПЧ, стимулировали изменения законодательства в контексте международных обязательств и стандартов.

Ряд частично выполненных рекомендаций также задали вектор развития правового регулирования выборов. К этой группе можно отнести, например, рекомендации конкретизировать требования законодательства о предоставлении бесплатного эфирного времени в прайм-тайм посредством более четких инструкций как такое время определять (2011, 2012), поскольку ЦИК России во взаимодействии с экспертами и СМИ разработала и опубликовала такие рекомендации, однако они не были утверждены официально; публиковать жалобы и решения по ним на сайте (2011, 2012), поскольку решения по жалобам, рассмотренным на заседании ЦИК России, публикуются на сайте, а сами жалобы нет (при этом экспертном сообществе отсутствует согласие по поводу целесообразности публикации жалоб на официальном сайте ЦИК России, т.к. такой шаг может стать способом предвыборной агитации отдельных участников процесса); установить альтернативные наказания с учетом масштабов нарушения (1999), которые в настоящее время установлены в отношении отдельных нарушений: финансовых и в сфере злоупотребления преимуществами должностного положения, но не установлены, например, в отношении подкупа избирателей. Вместе с тем, дифференциация правовых последствий нарушений, как при подаче документов и рассмотрении вопроса о регистрации, так и при дальнейшем ведении избирательной кампании, необходимость которой отмечалась не только БДИПЧ, но и неоднократно Конституционным Судом Российской Федерации, последний раз в постановлении от 13 апреля 2017 г.   № 11-П по жалобе Трунова и Юревича, стала очевидной тенденцией развития российского избирательного законодательства.

Стоит отметить, что среди 20 % невыполненных рекомендаций, например, такие как рекомендации отменить ограничение пассивного избирательного права лиц с двойным гражданством (2011), которое, кстати, было предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, признавшего ограничение соответствующим Конституции; предоставить возможность выбора альтернативных методов подсчета голосов, удовлетворяющих наблюдателей и обеспечивающих ускорение процесса (1999), что очевидно не будет способствовать единообразию процедуры подсчета; создать независимый совет по делам СМИ с надзорными полномочиями (2003, 2004, 2011, 2012). Необходимо заметить, что реализация всех названных рекомендаций не входит в компетенцию организаторов выборов.

Эти рекомендации не реализованы поскольку в отношении их реализации нет согласия экспертного сообщества, политических партий и, главное, парламентариев. Данное обстоятельство показывает недостаток инклюзивного диалога миссий БДИПЧ с внутригосударственным экспертным сообществом при их формулировании.

Вместе с тем, ряд невыполненных обязательств, содержат в себе серьезный потенциал по стимулированию совершенствования законодательства: разработать подробные правила о порядке рассмотрения жалоб на всех уровнях (2011), предоставить непартийным организациям возможность наблюдать за выборами (2012), установить основания и порядок принятия решения о приостановлении или отложении выборов (1999).

Отдельно следует отметить реализованную рекомендацию БДИПЧ ОБСЕ по отмене графы «против всех». Отмена в 2006 г. данной графы не была поддержана значительной частью общества и экспертов, и вызвала достаточно серьезную дискуссию как в правовом поле (в Конституционном Суде), так и в гражданском обществе. Такая дискуссия привела федерального законодателя к необходимости ухода от императивного регулирования данного вопроса и предоставления в 2014 г. регионам полномочий по введению или исключению голосования «против всех» на муниципальных выборах. Вопрос о графе «против всех» на федеральных и региональных выборах на сегодня окончательно не закрыт.

Нельзя не отметить и противоречивость некоторых рекомендаций. Так, в 1999 г. рекомендации БДИПЧ ОБСЕ предписывали существенно увеличить штрафы за клевету, а в 2016 г. – декриминализировать клевету, т.е. смягчить ответственность за нее.

К сожалению, изучение итогового отчета миссии БДИПЧ 2016 г. позволяет поставить под сомнение обоснованность целого ряда рекомендаций, а, следовательно, и перспективы их позитивного влияния на совершенствование законодательства. Так, отчет содержит целый ряд случаев крайне сомнительного толкования международных обязательств и стандартов, неверных ссылок на законодательство, неверного или неполного понимания закона и практики его применения. К таким можно отнести неверное указание срока начала предвыборной агитации в СМИ (за 30 дней, в то время как по закону – за 28 дней до дня голосования), указание на то, что УИКи не погашали недействительные бюллетени до начала подсчета действительных, в то время как законодательство не предусматривает такого действия, упоминание про 70 отказов в рассмотрении дел Верховным Судом без анализа оснований отказов, и другие. Вряд ли правомерна ссылка на нератифицированную Россией Европейскую конвенцию о гражданстве. И совсем странно, с точки зрения принципа профессионализма, смотрится ссылка на несуществующий международный акт – статью 3 протокола № 1 к Конвенции ООН о правах инвалидов, которому, согласно отчету, противоречит российское законодательство.

Отдельного внимания заслуживает рекомендация отменить ограничение избирательного права лиц с психическими расстройствами при одновременном обеспечении необходимых механизмов поддержки для осуществления права голоса, мотивированная ссылками на Конвенцию ООН о правах инвалидов и «накапливающийся массив прецедентного права ЕСПЧ», где всеобщее лишение права голоса без индивидуализированной судебной оценки и исключительно на основании психического расстройства считается несовместимым с тем самым несуществующим международным актом. При этом под «массивом» практики понимается единственное решение ЕСПЧ по делу Алойиш Кишш против Венгрии (2010), из которого с очевидностью следует, что признанное судом нарушение состояло исключительно в автоматическом характере лишения активного избирательного права гражданина, помещенного под частичную опеку, т.е. ограниченно дееспособного, введенное без надлежащего учета степени недееспособности или степени психического заболевания. Полагаем, что рекомендация сделана без учета правовой природы института недееспособности в Российской Федерации, где признание гражданина недееспособным и есть оценка степени тяжести его психического расстройства, а механизм признания недееспособным сам по себе предполагает индивидуализированную судебную оценку, учитывающую не только сам факт психического расстройства, но и его последствия для способности осознавать значение своих действий и руководить ими. Лишение же лица, признанного по результатам такой процедуры недееспособным, избирательного права как непосредственное следствие признания недееспособным, согласуется с позицией Венецианской комиссии, сформулированной в пояснительном докладе к Своду рекомендуемых норм относительно выборов. При этом ограниченно дееспособные, в отличие от Венгрии, в России избирательного права не лишены, реализуют его самостоятельно и в полном объеме. То есть в данном случае также просматривается недостаток изучения миссией БДИПЧ проблемы, недостаток общения с внутригосударственными экспертами, которые могли бы разъяснить эти особенности.

Рассматривая влияние рекомендаций миссий БДИПЧ ОБСЕ, как и других миссий по наблюдению за выборами, на развитие законодательства, необходимо отметить, что высокая эффективность таких рекомендаций и заинтересованность государств в их реализации может быть обеспечена лишь при:

- высокой степени профессионализма, объективности и деполитизированности миссий наблюдения,

- наличии единых универсальных международных стандартов демократических выборов,

- универсальности методологии наблюдения, эффективности и обоснованности методов выработки рекомендаций,

- совместной работе миссии с организаторами и участниками выборов, со всеми, а не только склонными к критике избирательной системы представителями национального экспертного сообщества, ведении инклюзивного диалога с экспертным сообществом.

Важным является то, что подготовка и реализация рекомендаций представляет собой дорогу с двусторонним движением, и важно не только стремление государства выполнить рекомендации, но и их выработка международными наблюдателями при инклюзивном диалоге с внутригосударственными экспертами и политическими силами.

В этой связи заслуживают поддержки усилия, направленные на совершенствование института международного наблюдения за выборами, его четкую регламентацию, а также выработку универсальных юридически обязывающих стандартов демократических выборов.

Презентация