О некоторых направлениях совершенствования избирательного законодательства

Выступление исполнительного директора Российского общественного института избирательного права А.В. Игнатова на научно-практической конференции ЦИК России «Избирательная система России: опыт формирования и перспективы развития»  25 ноября 2016 г.

Уважаемые коллеги!

Вчера на пленарном заседании прозвучал тезис одного из выступавших о том, что наше законодательство не соответствует международным избирательным стандартам. Хотел бы не согласиться с такой оценкой и обратить внимание на то, что все международные организации, которые наблюдали за выборами в России отметили то, что законодательство соответствует международным стандартам либо обеспечивает приемлемые условия для проведения демократических выборов, как отметила миссия БДИПЧ ОБСЕ.

В ходе конференции озвучено много интересных предложений, при этом обращает на себя внимание тот факт, что они во многом друг другу прямо противоречат, являются взаимоисключающими. Поэтому, обсуждая вопрос о совершенствовании законодательства и практики его применения я бы предложил, обобщив все инициативы, выработать своего рода «дорожную карту», т.е. выделить те предложения, которые уже сейчас однозначно поддерживаются экспертным сообществом и могут быть реализованы в кратчайшие сроки, в эту группу в основном попадут технические изменения законодательства, направленные на детализацию отдельных избирательных процедур, и провести дополнительное обсуждение по тем предложениям, которые сегодня не имеют однозначной поддержки экспертного сообщества, требуют поиска компромиссных решений.

Проблема кодификации избирательного законодательства, активно обсуждаемая в настоящее время, вряд ли является столь актуальной, поскольку реальная угроза коллизий федеральных законов может произойти лишь на федеральных выборах – парламентских и президентских. С учетом достаточно частого внесения изменений в избирательное законодательство необходимо заблаговременно до начала федеральных кампаний проводить работу по анализу и устранению таких противоречий между законом об основных гарантиях и специальными законами.

Вместе с тем, нередко призывы некоторых экспертов к кодификации избирательного законодательства, по существу, скрывают за собой продвижение разработанного несколько лет назад группой экспертов проекта Избирательного кодекса, предполагающего, скорее не кодификацию, а существенное изменение законодательства, оценка которого экспертным сообществом далеко не однозначна. Именно эти изменения, а не название избирательного закона, должны стать предметом широкой дискуссии в обществе.

Важным направлением работы является выработка принципов разграничения полномочий по вертикали между органами публичной власти в регулировании вопросов выборов. В настоящее время в законе об основных гарантиях недостаточно системно выражены те полномочия, которые предоставлены субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям. Например, в вопросе финансирования полностью отсутствует федеральное регулирование размеров избирательных фондов на региональных и муниципальных выборах, что создает ситуации, когда на выборах одного и того же уровня, проходящих в один день, размеры избирательных фондов в пересчета на одного избирателя различаются в десятки раз в разных регионах. В данном вопросе на федеральном уровне необходимо установить минимальный и максимальный размер, предоставив субъектам федерации возможность регулирования в допустимых пределах. С другой стороны, в ряде случаев можно было бы полномочия субъектов федерации расширить, например, предоставив им возможность расширить перечень субъектов, уполномоченных вносить кандидатуры в состав избирательных комиссий, или скорректировать трехдневный срок для представления списков наблюдателей в территориальную избирательную комиссию, поскольку где-то трехдневного срока может быть недостаточно для того, чтобы территориальные избирательные комиссии передали эти списки участковым комиссиям в силу их отдаленности.

В настоящее время очевиден рост интереса структур гражданского общества к наблюдению за избирательным процессом, а также активность некоторых организаций по предложению своих кандидатов в состав избирательных комиссий. В связи с этим можно было бы предусмотреть обязательность назначения одного члена избирательной комиссии субъекта РФ по предложению институтов гражданского общества – согласованному предложению общественной палаты субъекта РФ, совета по правам человека при губернаторе и уполномоченного по правам человека  субъекта РФ (в случае отсутствия такого института на региональном уровне полномочия могут быть реализованы федеральным институтом). Такой механизм позволил бы обеспечить представительство гражданского общества в избирательной комиссии, сделав максимально открытым процесс подбора кандидатуры и максимальный учет интересов всех структур гражданского общества, а также обеспечить внутренний общественный контроль за деятельностью избирательных органов.

Также можно рассмотреть возможность назначения наблюдателей общественными объединениями, отвечающими определенным квалификационным требованиям (уставные цели, срок регистрации и т.п.). В качестве альтернативного решения можно предложить предоставить такое право институту общественных палат, которые могли бы либо проводить отбор общественных организаций, уполномоченных назначать наблюдателей, на основе законодательных критериев либо самостоятельно назначать их.

Что касается 5-летнего срока полномочий участковых избирательных комиссий, то, чтобы оценить правильное решение это было или нет, надо проанализировать изменения, которые были в составе участковых избирательных комиссий. В среднем более трети членов УИК поменялись, нередко составы комиссий полностью поменялись, иногда неоднократно за тот неполный пятилетний срок, который прошел с момента первого их формирования. Сформировать устойчивый постоянный коллектив, действующий на общественных началах, который собирается не чаще раза в несколько лет, крайне сложно: люди меняют место жительства, работы и т.п., в целом нет мотива, который удерживал бы этот коллектив в течение пятилетнего срока. Таким образом, 5-летний срок скорее является декларативным, чем реально действующим. При этом механизм замены членов УИК из резерва составов УИК требует дополнительной нагрузки на ТИКи и избирательные комиссии субъектов, а проверка на отсутствие судимости проводится не непосредственно перед назначением, а перед включением в резерв составов, иногда теряя актуальность на момент назначения.

За такой срок полномочий нередко утрачивается связь члена комиссии с ее председателем, вышестоящей комиссией и субъектом предложения кандидатур, возникают ситуации, когда вывести члена комиссии невозможно ввиду отсутствия его заявления, а реально в работе комиссии он не участвует. При этом случаи применения нормы о признании члена комиссии решением суда систематически не выполняющим свои обязанности единичны из-за сложности процедуры и недостатка правовой грамотности. Такие случаи не только снижают работоспособность комиссий, но и сводят на нет принцип партийного представительства в них, поскольку, как показывает практика, чаще всего утрачивают связь с комиссией именно члены, назначенные по предложениям оппозиционных политических партий.

Кроме того, именно этот пятилетний срок породил серую технологию, когда члены участковых избирательных комиссий собирают подписи избирателей, что влечет недействительность подписей и в ряде случаев отказ в регистрации кандидата.

Реализация программ обучения членов УИК и резерва составов УИК осложняется отсутствием в законодательстве положения, обязывающего работодателя предоставить возможность участия в них посредством предоставления дополнительного оплачиваемого отпуска на соответствующий период, и невозможностью избирательных комиссий компенсировать потерю дохода в связи с участием в обучении (сохранение средней заработной платы). В первую очередь это негативно сказывается на обучении членов комиссий, не связанных с администрацией, работающих в коммерческих организациях.

В связи с этим целесообразно вернуться к существовавшей ранее модели формирования комиссий для организации конкретных выборов в ходе избирательной кампании после завершения регистрации кандидатов. Кроме прочего, позволит обеспечить более эффективное представительство политических партий, участвующих в конкретных выборах на конкретной территории, повысить заинтересованность членов комиссий в работе в их составе, стимулировать участие в работе комиссий представителей гражданского общества. При этом сам институт резерва составов следует сохранить, включая туда тех, кто работал в избирательных комиссиях, и предоставляя им приоритет при формировании комиссий на следующих выборах.

Необходимо упростить требования закона, касающиеся работы участковых избирательных комиссий, существенным образом упростить документооборот участковых комиссий. Нередко составление и заполнение различных отчетных документов, носящих формальный характер и не влияющих на организацию голосования, существенным образом осложняет работу комиссии, отвлекает ее членов от непосредственных функций. Интересный тезис прозвучал по этому поводу «приоритет процесса», действительно во многом участковые комиссии даже не всегда понимают, зачем они составляют тот или иной документ, какой смысл в нем, составляя их формально, поскольку должны сдать в вышестоящую комиссию.

И конечно надо развивать все, что касается автоматизации работы комиссий, снижать влияние человеческого фактора на подсчет голосов не только на участке, но в и целом. В этой связи целесообразно внедрять QR-коды, которые автоматизировать ввод данных протоколов в ГАС «Выборы», проверку контрольных и логических соотношений и т.п.

Внедрять электронный документооборот необходимо и в отношения кандидатов и партий с избирательными комиссиями. В избирательном процессе такая система особенно актуальна в связи с необходимостью оперативного обмена документами. Это касается и возможности представления агитационных материалов, заявлений, обращений и жалоб, а также получения документов от избирательных комиссий и судов. В качестве варианта можно подумать над использованием портала госуслуг, либо создания личного кабинета кандидата, а на первом этапе можно внедрить практику направления документов по электронной почте при условии подтверждения адреса соответствующим заявлением в комиссию. При этом минимальный шаг – предусмотреть обязанность участников избирательного процесса указывать такой адрес в комиссию, подтверждая его в качестве официального для обмена документами с комиссией.

Обращает на себя внимание изменения, которые в этом году были внесены в закон. У нас сегодня три основных субъекта, которые имеют право присутствовать в помещении для голосования: член комиссии с правом совещательного голоса, наблюдатель и представитель средства массовой информации. В результате изменений появилось три принципиально разных порядка назначения этих субъектов и подтверждения их полномочий. Значительное количество конфликтных ситуаций возникает из-за того, что комиссии, да и сами присутствующие, не понимают свой правовой статус, не знают какие документы, в какую комиссию и в какой срок должны быть представлены для подтверждения статуса. Необходимо максимально синхронизировать этот процесс, т.е. оставив три статуса, предусмотреть одинаковый порядок их назначения.

Необходимо исключить «мертвые» нормы, которые никогда не украшают законодательство. Очевидно, что «мертвой» нормой является новый порядок удаления наблюдателей, отстранения от работы в комиссии ее членов. И дело не только в политическом запрете, который был установлен ЦИК России, но и, главным образом, в том, что процессуальное законодательство на сегодняшний день не обеспечивает реализацию этой нормы: закон об основных гарантиях говорит о необходимости решения суда, а Кодекс административного судопроизводства не предусматривает порядка рассмотрения этой жалобы, самой возможности обращения с таким заявлением и возбуждения дела. В итоге даже если комиссия найдет время и квалифицированного специалиста чтобы обратиться в суд, то суд просто не будет рассматривать в силу того, что просто процессуальный порядок не урегулирован. Здесь противоречия нужно также устранять. При этом необходимо на основе изучения нашей практики, зарубежного опыта и экспертного обсуждения выработать механизмы, позволяющие исключить злоупотребления как со стороны избирательных комиссий, так и со стороны наблюдателей, и гарантировать нормальный ход голосования. Для этого необходимо либо внести изменения в процессуальное законодательство, либо наделить полномочиями по удалению вышестоящие избирательные комиссии по обращению участковой, хотя в большинстве государств такие решения принимаются участковыми избирательными комиссиями самостоятельно, а в некоторых странах единолично председателями комиссий. В любом случае сложившаяся сегодня ситуация в этом вопросе должна быть исправлена.

Спасибо за внимание.