Выступление исполнительного директора РОИИП Александра Игнатова на международном семинаре «Развитие избирательного законодательства в странах СНГ: пути совершенствования и практика применения», г. Баку, 16 декабря 2013 года

Основные тенденции развития международных обязательств и гармонизации избирательного законодательства и международного наблюдения за выборами

Развитие избирательного законодательства в государствах современного мира определяется целым рядом факторов, включая требования и положения действующей конституции государства, исторические традиции народа, внутриполитическую ситуацию в стране в конкретный исторический период, сложившуюся модель партийной и политической системы и т.д. Одним из таких факторов в современном мире, когда государства участвуют в различных международных организациях, безусловно, являются международные обязательства государств и международные избирательные стандарты, в том числе то, что называется лучшей практикой, а также рекомендации авторитетных международных организаций, которые даются по результатам наблюдения за выборами. Конечно, если такие рекомендации основаны на принципах профессионализма, политической беспристрастности, невмешательства во внутренние дела государства, опираются на выявленные проблемы при проведении выборов в соответствующем государстве и направлены на реальное улучшение избирательного законодательства и практики.

При этом в рамках своих обязательств и международных стандартов государства могут находить и встраивать в национальное законодательство свои нормы с присущими им особенностями регулирования соответствующих правоотношений, национальными традициями, находя оптимальные правовые конструкции для реализации избирательных прав граждан в конкретных условиях соответствующего государства.

В настоящее время в мире существует целый ряд международных организаций, в сферу деятельности которых входят гуманитарные вопросы. Так, Организация Объединенных Наций в 1948 году принятием Всеобщей декларации прав человека определила основной вектор развития международных обязательств в сфере демократических выборов, сформулировав основной набор принципов проведения выборов. Эти принципы нашли отражение и в статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года.

Дальнейшее развитие международных избирательных стандартов осуществлялось, главным образом, на уровне региональных организаций, которые, как показывает практика, шли немного разными путями.

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), в Копенгагенском документе 1990 года достаточно подробно продекларировала принципы демократических выборов. Именно в Копенгагенском документе впервые было провозглашено обязательство государств приглашать международных наблюдателей на выборы с целью «повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы». Копенгагенский документ для 90-х годов прошлого века был своевременным, способствовал развитию демократических начал в регионе ОБСЕ и в таком аспекте, безусловно, сыграл свою позитивную роль.

Однако, сейчас все более очевидной становится необходимость совершенствования, развития обязательств ОБСЕ, поскольку в указанном документе признанные государствами принципы проведения выборов лишь перечислены, но не раскрыты, не наполнены конкретным содержанием. В целом обязательства ОБСЕ в сфере демократических выборов сегодня размыты, неконкретны и, как показывает практика, допускают неединообразное толкование и применение. Кроме того, все обязательства ОБСЕ носят исключительно политический характер.

Такая неконкретность обязательств является одной из причин критики международного наблюдения, проводимого БДИПЧ ОБСЕ, которое нередко обвиняют в политизированном характере выводов и «двойных стандартах». В качестве примера можно вспомнить октябрьские выборы Президента Азербайджана, которые также оставили много вопросов к миссии БДИПЧ.

Несколько другим путем пошли государства-участники Содружества Независимых Государств, положив в основу деятельности организации выработку и принятие правовых стандартов в области организации выборов и наблюдения за ними. Подписанная в 2002 году в г. Кишиневе Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ является первым и единственным на сегодняшний день международно-правовым актом, имеющим юридически обязывающий характер и устанавливающим стандарты демократических выборов и обязательства государств по их обеспечению. Конвенция, в отличие от Копенгагенского документа, не просто перечисляет стандарты выборов, но раскрывает содержание каждого из них, перечисляет требования, которые должны быть выполнены государствами для соблюдения принципов.

Юридически обязывающий характер Конвенции, ее ратификация парламентами присоединившихся государств дает возможность заинтересованным лицам применять ее в рамках внутригосударственных механизмов защиты своих прав, включая судебную защиту. Это, безусловно, повышает эффективность Конвенции и международных гарантий избирательных прав в целом.

Интересный опыт работы в электоральной сфере имеет и Организация американских государств. Причем ОАГ, провозглашая одной из целей способствование укреплению представительной демократии на основе уважения принципа невмешательства, подчеркивает суверенность государств в выборе политической системы, и право государств принимать такую форму устройства, которая бы ему соответствовала в наибольшей степени. В Американской декларации прав человека содержится положение, направленное на обеспечение баланса интересов: права каждого в обязательном порядке ограничиваются правами других, безопасностью всех, и требованиями общего благополучия в демократическом обществе. Целый ряд других документов ОАГ регулируют, в том числе, международное наблюдение, причем документы принимаются коллегиальными органами организации, что позволяет обеспечить их сбалансированность и необходимый правовой статус. В этой связи полагаю целесообразным сотрудничество и обмен опытом с этой организацией.

Возвращаясь в Содружество, нельзя не отметить успешную деятельность Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ по развитию правовой базы выборов и наблюдения за ними и модельному законотворчеству, направленную, в том числе на содействие государствам в реализации международных стандартов и так называемой лучшей практики. При этом все документы принимаются МПА СНГ, как известно, после тщательного и детального обсуждения в парламентах, центральных избирательных органах, общественных объединениях и экспертном сообществе. Такой механизм разработки и принятия документов позволяет учесть максимальное количество предложений, соблюсти интересы всех государств-участников, учесть мнение широкого круга экспертов и выработать универсальные и приемлемые для всех подходы. В ходе такого обсуждения удается найти баланс между конкретизацией обязательств и обеспечением реальности их выполнения с учетом интересов государств.

МПА СНГ приняты и успешно применяются на практике Рекомендации для международных наблюдателей за выборами и референдумами, в которых детально прописаны не только функции рядового наблюдателя в составе миссии по наблюдению за выборами, но и порядок работы руководства миссии по обобщению материалов и подготовке выводов миссии. Очень важно, что Рекомендации содержат механизм и критерии оценки степени соблюдения международных обязательств государств в сфере демократических выборов.

Отмечу, что только методика оценки соответствия законодательства международным стандартам занимает несколько десятков страниц и позволяет оценивать не общую атмосферу выборов, а реализацию в законе конкретных обязательств соответствующего государства. Такая методика позволяет сформулировать конкретные рекомендации по улучшению законодательства. Именно этого не хватает методическим документам БДИПЧ ОБСЕ, возможно, потому что их разработчики не хотят брать на себя обязательства руководствоваться определенными стандартами и понятными принципами в своей мониторинговой деятельности. Напомню также, что руководство БДИПЧ разработано самим Бюро в закрытом режиме и не являлось предметом обсуждения ни на широком экспертном уровне, ни в коллегиальных органах ОБСЕ, т.е. при его разработке не были учтены ни рекомендации экспертов, ни позиции государств-участников.

МПА СНГ в 2011 г. приняла Рекомендации по совершенствованию законодательства государств-участников СНГ о выборах, в которых изложены международные избирательные стандарты и содержится перечень конкретных мер для обеспечения их наиболее полной реализации при разработке законов о выборах. Аналогичные рекомендации в настоящее время разрабатываются в отношении выборов глав государств, а также в отношении муниципальных выборов и местных референдумов. В следующем году они будут вынесены на пленарное заседание МПА СНГ.

В 2008 году Межпарламентской Ассамблеей СНГ принята Декларация о принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах-участниках СНГ, формулирующая принципы этой деятельности и определенные требования к наблюдателям. При этом документ также прошел обсуждение и наделен правовым статусом, в отличие от Декларации принципов международного наблюдения за выборами 2005 года, которая лишь  индоссирована секретариатом ООН, то есть, фактически, получена и зарегистрирована им.

Ну и, наконец, обсуждая проблемы гармонизации избирательного законодательства, нельзя не отметить подготовленный БДИПЧ Обзор избирательного законодательства и практики государств-участников ОБСЕ. Интересно, что в качестве объекта исследования или первичных материалов для обзора законодательства использовалось не законодательство государств-участников, чего предлагали инициаторы, а итоговые отчеты миссий БДИПЧ с 2010 по 2012 годы. Этим обусловлены многочисленные неточности и неполнота обзора: в некоторых государствах в этот период было несколько полномасштабных миссий, в некоторых – лишь группы экспертов, а где-то выборов вообще не было и в обзор эти страны не попали. Кроме того, не секрет, что формат миссии БДИПЧ предопределяет масштаб и глубину проводимого ей исследования законодательства и мониторинга избирательного процесса. Следовательно, те государства, где находилась полномасштабная миссия, заведомо чаще упоминались в этом обзоре в негативном ключе. Обозначенные проблемы методики подготовки обзора выразились и в том, что в него попали те проблемы законодательства, которые на момент его выпуска уже были решены государством. В ряде случаев авторы обзора, использовали некорректные положения отчетов о законодательстве.

Приведу лишь некоторые примеры. В отношении России в обзоре отмечено, что не хватает отельных аспектов наблюдения за избирательным процессом, а основная сфера деятельности наблюдателей ограничена досрочным голосованием и днем выборов. При этом не учитывался институт членов комиссий с правом совещательного голоса, которые назначаются кандидатами и партиями с момента представления документов на регистрацию и могут наблюдать за избирательным процессом.

Рекомендация размещать в интернете предварительные результаты выборов вообще выглядит странно, поскольку на сайте ЦИК России в обязательном порядке размещаются данные итоговых протоколов как в целом, так и в разрезе избирательных участков на выборах всех уровней.

В отношении Азербайджана, например, в обзоре содержится утверждение о несоблюдении равенства при образовании избирательных округов на выборах в Милли Меджлис. В то время как Избирательным кодексом предусмотрено одно из минимальных отклонений от средней нормы представительства – 5% и 10% в отдаленных и труднодоступных местностях. Для сравнения – в Германии нарезка округов меняется в случае, если отклонение превышает 25%, при этом Германия в обзоре не упомянута.

Такие проблемы возникали, в том числе и потому что над обзором работали всего три внешних эксперта, он не проходил предварительное широкое обсуждение с государствами и экспертным сообществом, которое могло бы снять подобные неточности.

В целом, как показывает практика, эффективность деятельности международных организаций, направленной на гармонизацию избирательного законодательства, повышается с повышением вовлеченности самих государств в процесс разработки соответствующих документов и рекомендаций. Обязательства, принимаемые государствами добровольно и на взаимной основе, становятся прочной базой для совершенствования национального законодательства в целях обеспечение наиболее полного его соответствия таким обязательствам.

В рамках деятельности МПА СНГ, по сути, лучшие достижения национальной практики в сфере выборов трансформируются путем консенсуса в международные нормы. В свою очередь такие совместно созданные нормы служат правовым ориентиром государствам в процессе совершенствования своего национального избирательного законодательства. А в этом смысле СНГ занимает сегодня лидирующие позиции среди региональных организаций.