Комментарий Ассоциации «Гражданский контроль»

по результатам анализа предвыборного оценочного отчета БДИПЧ ОБСЕ

 

14 сентября 2011г. Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (БДИПЧ ОБСЕ) обнародовало предвыборный оценочный отчет по выборам в Государственную Думу 4 декабря 2011г.

Миссия БДИПЧ находилась в России с 17 по 22 августа и провела за этот период достаточно большое количество встреч с представителями государственных органов, политических партий, в т.ч. незарегистрированных, средств массовой информации, российских общественных объединений и дипломатического корпуса. Представители Ассоциации «Гражданский контроль» также по просьбе БДИПЧ провели встречу с ними.

При изучении отчета, в первую очередь, бросается в глаза его объем. Отчет, а точнее его русскоязычный вариант, состоит из 15 страниц, что является достаточно необычным для отчетов миссий по оценке потребностей (обычно такие отчеты умещаются на 7-10 страницах).

Основной задачей миссии по оценке потребностей (МОП) является подготовка рекомендаций о формате и составе будущей миссии. МОП в соответствии с Руководством по наблюдению за выборами не является частью процесса наблюдения, следовательно, выводы такой миссии нельзя считать выводами международных наблюдателей. И из содержания отчета следует, что самостоятельных выводов о предвыборной ситуации в России миссия по оценке потребностей не сделала. Отчет построен по принципу отчета о состоявшихся встречах и беседах, он содержит описание возможных проблем, которые якобы высказали участники таких встреч.

Нормативно-правовая база выборов охарактеризована как «сложная система, включающая в себя ряд подробных законодательных актов». При этом не учтено, что, по существу, единственным «подробным» законодательным актом, регулирующим федеральные выборы является Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы  Федерального Собрания Российской Федерации». Очевидно, что положения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который также является весьма подробным законодательным актом, сами по себе фактически не применяется на федеральных выборах, поскольку абсолютное большинство его положений воспроизведены в законе о выборах депутатов Государственной Думы, который подлежит непосредственному применению на этих выборах. Незначительные же коллизии, которые могут возникнуть при применении этих законов, могут быть решены и, как правило, весьма успешно решаются правоприменительными органами и участниками выборов без особых правовых проблем.

Показательным являются также следующие утверждения: «По оценкам собеседников, с которыми были проведены встречи, существующие законодательные рамки могут обеспечить базу, в целом достаточную для проведения выборов, однако некоторые лица заявили, что ее последовательное применение не всегда имеет место. Также было отмечено, что частое внесение изменений в законодательство привело к возникновению ряда противоречий и двусмысленности». Фактически, представители БДИПЧ совершают попытку поставить под сомнение фактически всеобщую оценку законодательной базы как обеспечивающей проведение демократических выборов утверждениями отдельных собеседников о потенциальной возможности непоследовательного применения этой базы.

В отчете также отмечено, что «процедуры сбора подписей и их проверка ЦИК были оценены многими собеседниками как излишне бюрократические и представляющие дополнительные препятствия для участия партий в выборах». Вместе с тем, миссией БДИПЧ не отмечено, что количество подписей, необходимое для регистрации федерального списка кандидатов, составляет по действующей редакции Федерального закона 150 тысяч, т.е. примерно 0,14% от общего числа избирателей, при том, что в Своде рекомендуемых норм при проведении выборов Венецианской комиссии указано, что закон не должен требовать сбора подписей более чем 1% от числа избирателей. Этот порог назван одним из «общеевропейских принципов избирательного права». Таким образом, нормы российского законодательства вполне вписываются в рекомендации Венецианской комиссии, с которой БДИПЧ весьма плодотворно сотрудничает.

Утверждение «Единая Россия получила большинство мандатов (315) и сформировало правительство» свидетельствует о недостаточном знании авторами доклада как положений Конституции Российской Федерации, так и политической практики России. Очевидно, что «Единая Россия», как и любая другая партия, вне зависимости от числа полученных ей мандатов, не имеет полномочий формировать Правительство, поскольку эти функции осуществляет Президент Российской Федерации. Государственная Дума же дает ему согласие только на назначение Председателя Правительства Российской Федерации.

Негативная оценка со ссылкой на «некоторых собеседников», как указано в отчете «часто занимаемой судами позиции, которая состоит в том, что единичные нарушения, даже когда их неправомерность подтверждается, не оказывают влияния на весь процесс проведения выборов и их результаты» очевидно, не основана ни на изучении российского законодательства и международных стандартов, ни на международной практике. В соответствии с законодательством России результаты могут быть отменены только в случае, если допущенные нарушения закона в своей совокупности не позволяют выявить действительную волю избирателей. Такой подход соответствует мировой практике.

Негативная оценка дана положениям российского законодательства о лишении избирательного права лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы по приговору суда: «Определенные ограничения допускаются, в т.ч. в отношении … тех, кто отбывает тюремное заключение за совершение тяжких преступлений или правонарушений экстремистского характера». Вместе с тем, тем же Сводом рекомендуемых норм при проведении выборов Венецианской комиссии допускается лишение права избирать и быть избранными в случае «вынесения уголовного приговора за серьезное правонарушение». Таким образом, группа экспертов БДИПЧ также не учитывает при оценке данного ограничения рекомендации Венецианской комиссии.

Группа экспертов фактически пытается сформулировать проблему, несмотря на результаты состоявшихся в России встреч: «Собеседники БДИПЧ ОБСЕ не упомянули качество списков как аспект, вызывающий серьезное беспокойство, однако, были отмечены определенные неточности этих списков в прошлом». Т.е., фактически, представителями миссии сделана попытка сформулировать следующее утверждение: «несмотря на то, что все собеседники говорят об отсутствии проблемы, она существует».

Рассматривая проблему отказа в регистрации партии ПАРНАС, БДИПЧ ограничивается изложением оснований отказа, а также комментариями представителей самой незарегистрированной политической партии. Как следует из отчета, данный отказ не обсуждался с представителями, например, общественных объединений, которые проводили независимую экспертизу отказа, кроме того, решение суда, вынесенное по жалобе представителей партии на решение Минюста, вообще не было предметом изучения миссии: в отчете оно даже не упомянуто. Такой подход нельзя признать объективным.

С учетом изложенных обстоятельств, анализ предвыборного оценочного отчета БДИПЧ ОБСЕ свидетельствует о наличии признаков необъективности деятельности группы экспертов. Из текста отчета следует, что очевидный приоритет отдавался негативной информации, а в случае, если таковой информации по определенному вопросу не удалось найти – на прежние наблюдения или ссылки на некоторых собеседников. При сохранении такого подхода в деятельности миссии по наблюдению за выборами (в случае, если она будет работать) могут возникнуть вопросы о соблюдении этой международной организацией основополагающего принципа объективности и беспристрастности международного наблюдения за выборами.