А.В. Игнатов: «Революционное правотворчество» признано неконституционным

Комментарий исполнительного директора Российского общественного института избирательного права, члена Совета Ассоциации по защите избирательных прав «Гражданский контроль» А.В. Игнатова решения Конституционного Суда Украины, которым была отменена политическая реформа 2004 года.

30 сентября 2010г. Конституционный Суд Украины принял Решение №20-рп/2010, которым, которым признал неконституционным Закон Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» от 8 декабря 2004г. №2222-IV в связи с нарушением конституционной процедуры его рассмотрения и принятия, установил, что он утрачивает силу со дня принятия решения Конституционного Суда, с того же дня возобновляет действие Конституция Украины от 28 июня 1996г. в редакции, действовавшей до принятия признанного неконституционным Закона.

Напомним, что именно Законом от 8 декабря 2004г. №2222-IV была оформлена конституционная реформа, или, как она чаще именуется в украинских средствах массовой информации, политическая реформа в Украине, изменившая форму правления в государстве с президентской на парламентскую республику. В частности, Закон предусматривал изменение порядка формирования Кабинета министров, передачу ряда ключевых полномочий от Президента к Премьер-министру, Кабинету министров и Верховной Раде, увеличение срока полномочий Верховной Рады, а также применение на очередных выборах Верховной Рады в 2006г. пропорциональной системы (ранее в стране применялась смешанная система: половина депутатов избирались по спискам политических партий, а другая половина – по одномандатным избирательным округам).

Эта реформа была элементом своего рода политического компромисса между двумя противоборствующими на президентских выборах 2004г. политическими силами, основной смысл которого, как представляется, заключался в уменьшении политического веса спорного поста Президента, или, говоря простым языком, снижению «стоимости главного приза» президентской гонки.

В «пакете» с признанным неконституционным законом принимался также Закон «Об особенностях применения Закона Украины «О выборах Президента Украины» при проведении повторного голосования 26 декабря 2004г.» от 8 декабря 2004г. №2221-IV, а также Постановление «О предварительном принятии законопроекта о внесении изменений в Конституцию Украины» от 8 декабря 2010г. №2223-IV (в части регулирования местного самоуправления).

Впоследствии политическая реформа неоднократно подвергалась критике, а в период, когда должности Президента и Премьер-министра занимали соответственно В.А. Ющенко и Ю.В. Тимошенко, ставился вопрос об эффективности такой системы в существующих в стране условиях. В тот же период были подготовлены два альтернативных проекта конституции, один из которых предусматривал избрание главы государства парламентом, а другой – усиление полномочий всенародно избираемого президента. Однако ни один из них не был принят.

Много споров вокруг положений Конституции было в 2006г., когда за неполные пять месяцев после выборов была создана и распалась «оранжевая коалиция», в которой шли споры о кандидатуре Премьер-министра, безуспешно прошли переговоры о создании коалиции Партии регионов и блока «Наша Украина», была создана «антикризисная коалиция», впоследствии было объявлено о незаконности ее создания ввиду нарушения Регламента при выходе СПУ из предыдущей коалиции, впоследствии было повторно объявлено о создании этой коалиции, имел место отказ Президента вносить предложенную коалицией кандидатуру на должность Премьер-министра в Верховную Раду и т.п. Эти процессы показали недостаточную готовность политический элиты Украины к функционированию в рамках «парламентско-президентской республики». При этом уже тогда был выявлен целый ряд вопросов правового характера, неурегулированных или неоднозначно урегулированных действующей редакцией Конституции. К сожалению, юридическое решение спорных вопросов тогда найдено не было, а Верховная Рада получила представление на кандидатуру Премьер-министра и не была распущена исключительно по политическим соображениям. Произошедший все-таки через несколько месяцев роспуск Верховной Рады ввиду перехода некоторых депутатов из одной фракции в другую, также нельзя назвать юридически безупречным.

В 2010г. после избрания Президентом Украины В.Ф. Януковича, которому, не без помощи толкования Конституции Конституционным Судом, удалось сформировать коалицию в Верховной Раде и Кабинет министров, украинские политики также возвращались к вопросу о пересмотре политической реформы и Конституции. Однако эти предложения были обречены на провал в парламенте, а действующее законодательство не позволяло провести по ним референдум.

В результате 252 депутатами Верховной Рады перед Конституционным Судом был поставлен вопрос о конституционности закона с точки зрения порядка его принятия.

Рассмотрим правовые основания решения Конституционного Суда.

Конституция Украины предусматривает усложненный порядок принятия законов о внесении в нее изменений. Это является общепринятой мировой практикой и объясняется необходимостью обеспечения стабильности основного закона страны.

В частности, в Украине установлено, что законопроект о внесении изменений в Конституцию, предварительно принятый большинством от конституционного состава Верховной Рады, считается принятым, если на следующей очередной сессии Верховной Рады за него проголосовало не менее двух третей от конституционного состава Верховной Рады.

При этом Конституцией установлен запрет на внесение даже в таком усложненном порядке изменений, предусматривающих отмену или ограничение прав и свобод человека и гражданина либо направленных на ликвидацию независимости или нарушение территориальной целостности Украины, и запрет на внесение изменений в условиях военного или чрезвычайного положения. Кроме того, законопроект о внесении изменений в Конституцию, который рассматривался Верховной Радой и не был принят, может быть повторно внесен не ранее чем через год со дня его отклонения; а Верховная Рада в течение срока своих полномочий не может дважды изменять одни и те же положения Конституции. Эти ограничения установлены ст. 157 и 158 Конституции.

Контроль за соблюдением указанных положений при рассмотрении соответствующих законопроектов возложен на Конституционный Суд. Эти функции Суда обеспечиваются положением ст. 159 о том, что законопроект о внесении изменений в Конституцию Украины рассматривается Верховной Радой при наличии заключения Конституционного Суда о соответствии законопроекта положениям статей 157 и 158 Конституции. А особая процедура рассмотрения законопроекта направлена на недопущение внесения изменений, противоречащих этим статьям Конституции. При этом в соответствии с официальным толкованием Конституции, которое было дано Конституционным Судом еще 9 июня 1998г., в случае внесения в законопроект в ходе его обсуждения в Верховной Раде поправок, проверке подлежит как изначально внесенный законопроект, так и внесенные в него в ходе рассмотрения поправки. Таким образом, в итоге, заключение Конституционного Суда должно быть дано по той редакции законопроекта, которая принимается Верховной Радой в окончательном виде. Наличие же такого заключение является обязательным условием рассмотрения законопроекта на пленарном заседании парламента, а предварительный конституционный контроль законопроекта со всеми поправками – неотъемлемой стадией конституционной процедуры внесения изменений в Основной закон.

Однако, в ходе рассмотрения законопроекта, после получения по нему заключения Конституционного Суда, в него были внесены существенные изменения, после чего он не был повторно направлен для дачи заключения в Конституционный Суд, а был рассмотрен и принят Верховной Радой как закон. Это позволило Конституционному Суду сделать вывод, что Верховная Рада рассмотрела законопроект с поправками, в отношении которого он не давал заключения, и приняла закон №2222-IV, чем нарушила положения Конституции.

Кроме того, Конституционный Суд отметил, что Верховная Рада приняла одним голосованием три самостоятельных правовых акта, с различающимся предметом регулирования и процедурой принятия, а именно оспоренный Закон о внесении изменений в Конституцию, Закон «Об особенностях применения Закона Украины «О выборах Президента Украины» при проведении повторного голосования 26 декабря 2004г.» и Постановление «О предварительном принятии законопроекта о внесении изменений в Конституцию Украины» (в части регулирования местного самоуправления). Это также является нарушением ст. 19 Конституции, согласно которой органы государственной власти обязаны действовать на основе, в пределах полномочий и способами, предусмотренными Конституцией и законами.

Таким образом, Конституционный Суд Украины пришел к выводу, что Верховная Рада приняла Закон без соблюдения установленной Конституцией процедуры его рассмотрения и принятия.

Кроме того, Конституционный Суд, опираясь на свои предыдущие решения, определил, что признание неконституционным Закона в связи с нарушением порядка его рассмотрения и принятия означает возобновление действия предыдущей редакции норм Конституции, которые были изменены указанным законом. Таким образом, Украина вновь становится президентско-парламентской республикой.

Оценивая решение Конституционного Суда, с политической точки зрения, надо отметить, что оно, безусловно, отвечает интересам Президента В.Ф. Януковича. Этим решением он был переведен из инициаторов новой конституционной реформы, которая должна быть поддержана двумя третями депутатов Верховной Рады, в лицо, согласие которого является необходимым условием для принятия такой реформы. Иначе говоря, до принятия решения поддержка двух третей депутатов Верховной Рады требовалось для расширения его полномочий, то теперь такая же поддержка требуется для их сокращения. А получить эту поддержку по вопросу перераспределения полномочий в Верховной Раде действующего созыва практически невозможно. Да и новые парламентские выборы вряд ли принципиально изменят эту ситуацию. Т.е., говоря в обращении к народу после оглашения решения Конституционного Суда о необходимости консолидации при реформировании политической системы, Президент понимал, что отсутствие такой консолидации сейчас способствует сохранению его новых или восстановленных полномочий.

Вместе с тем, нельзя не отметить другое значение достаточно сенсационного решения Конституционного Суда, которым создан своего рода прецедент, имеющий значение, как представляется, не только для украинских реалий. Мы помним, что решение о политической реформе 2004г. принималось в разгар так называемой «оранжевой революции», в условиях проходивших в г. Киеве на протяжении нескольких недель при, по сути, нескрываемой поддержке некоторых западных государств масштабных акций протеста, блокирования государственных учреждений, отказа от признания результатов выборов, призывов к гражданскому неповиновению и т.п. Эта реформа являлась одним из элементов политического компромисса или, как говорят некоторые украинские политики, «политического торга». При этом, стремление участников этих процессов как можно быстрее закрепить достигнутые договоренности и достичь стоящих перед ними в тот момент целей стало причиной игнорирования не только действующего законодательства, но и положений Конституции. Участникам этих переговоров просто некогда было следовать четко прописанной правовой процедуре.

Напомню, негативную оценку многих правоведов получило и решение Верховного Суда Украины, которым были отменены результаты второго тура выборов и предписано проведение так называемого «третьего тура», и Закон, регулирующий особенности проведения «третьего тура» выборов. Высший судебный орган посчитал возможным не указывать в решении доказательства, подтверждающие выводы о незаконности результатов выборов главы государства, парламент посчитал возможным отступить от четких требований Конституции о порядке ее изменения, а действующий президент – не исполнять свои функции гаранта Конституции. Все органы были нацелены в большей степени на поиск и закрепление политического компромисса и не были обеспокоены соблюдением в ходе этого процесса конституционного законодательства.

В результате «революционная целесообразность» легла в основу правотворчества и правоприменения.

Вместе с тем, нарушение закона и, тем более, Конституции стало фактически «миной замедленного действия» для самой реформы: как только нарушения, которые как бы не замечались властью до тех пор пока были ей выгодны, получили надлежащую правовую оценку, вся реформа была признана отменена как неконституционная.

Безусловно, подобное решение не имеет аналогов в новейшей мировой конституционной истории не только Украины. В связи с этим необходимо ожидать пристального наблюдения за дальнейшим развитием событий в Украине и, думаю, войдет в учебники по теории и истории конституционного права.

Дальнейшее развитие правовой системы Украины в целом довольно предсказуемо. В частности, следует ожидать достаточно оперативного приведения основных законов в соответствие с возобновившей действие редакцией Конституции. Это будет обеспечено правящей коалицией, поддерживающей Президента.

Вопрос о досрочных выборах, поднятый Ю.В. Тимошенко и некоторыми другими политиками, вряд ли будет решен положительно для них, поскольку Конституция Украины не связывает перераспределение полномочий с новыми составами органов власти. Вряд ли достаточным аргументом для досрочных выборов будет предоставление органам государственной власти полномочий, которыми они не были наделены народом во время выборов. Напомним, в данном случае речь не идет о перераспределении полномочий в результате изменений Конституции. Хотя, как показывает мировая практика, даже в таком случае, как правило, досрочные выборы не проводятся. Вспомним, например, Россию 1993г., когда в результате принятия новой Конституции полномочия Президента страны были существенно расширены, а форма правления также трансформировалась из парламентско-президентской в президентскую республику.

Единственный вопрос, который может вызвать широкую дискуссию, касается срока полномочий Верховной Рады. Ведь работающий сейчас созыв парламента избирался по действовавшей в период проведения выборов редакции Конституции на пять лет, а по действующей после решения Конституционного Суда редакции срок полномочий составляет четыре года. Искать аналогию в других государствах сложно, поскольку речь опять же не идет об изменении срока полномочий парламента. Полагаю, что решение этого вопроса возможно либо разъяснением Конституционного Суда, либо законом, принятым самой Верховной Радой. В любом случае этот вопрос, скорее всего, будет решен в ближайшее время, т.е. до истечения четвертого года полномочий действующего парламента (он избирался 30 сентября 2007г., но очередные выборы в соответствии с законом должны проводиться в последнее воскресенье марта года, в котором истекает срок полномочий Верховной Рады, а избирательная кампания начинается за 120 дней, т.е. в конце ноября).

Таким образом, подав в 2004г. пример активного «революционного правотворчества», Украина решила подать пример возвращения в конституционное русло после некоторой стабилизации государственной власти шесть лет спустя. Мне как юристу приятно отметить, что «революционное правотворчество» признано неконституционным, а право все-таки взяло верх над «революционной целесообразностью».