Уважаемые участники семинара!

Обсуждая проблемы международного наблюдения за выборами, нельзя обойти вниманием крупнейшую организацию, занимающуюся этой проблематикой – БДИПЧ ОБСЕ. Ярлык «золотого стандарта наблюдения», тщательно приклеиваемый Бюро некоторыми странами, предпочитающими, правда, наблюдать за его деятельностью за пределами своей территории, имеет и некоторые побочные эффекты. В частности, повышенное внимание к деятельности организации, обсуждение ее методики и практики работы.

В этом зале уже неоднократно звучала и критика БДИПЧ в связи с отсутствием четкой методики оценки выборов, использованием двойных стандартов, политизированности выводов миссий, и призывы систематизировать и унифицировать деятельность организации.

Хотел бы остановиться кратко на некоторых новшествах в деятельности БДИПЧ, проявившихся в последнее время.

Во-первых, за прошедший год впервые произошло существенное увеличение доли долгосрочных наблюдателей в составе некоторых миссий по наблюдению за выборами. Впервые это наблюдалось на выборах депутатов Государственной Думы России в декабре 2011 г., затем на выборах Президента России в марте 2012 г. и на выборах в Верховную Раду Украины в октябре 2012 г. Так, согласно предварительному заявлению миссии в Украине, в ее составе было 20 экспертов основного состава, 90 долгосрочных наблюдателей, 533 краткосрочных наблюдателя. В то время, как, например, миссия на парламентских выборах 2006 г. включала 12, 56 и 680 наблюдателей, соответственно. Таким образом, долгосрочное наблюдение осуществляло 17,1% членов миссии вместо 9,1% в 2006 г. На российских выборах доля долгосрочных наблюдателей составляла 17,3 и 14,2% соответственно. Средний же показатель в полномасштабных миссиях не превышает 10%.

Очевидно, что такое изменение в составе обусловлено повышением внимания миссии к ходу избирательной кампании в целом, т.е., по существу, формальным закреплением существующей практики, когда выводы миссии, в основном, строятся именно на основе долгосрочного наблюдения. К сожалению, пока не понятно, изменился ли подход к структуре миссий в целом или мы наблюдали случай адаптации структуры к конкретным выборам в двух государствах.

Обращает на себя внимание также факт существенного «недобора» краткосрочных наблюдателей в той же миссии в Украине, по сравнению с запрошенным количеством. Это может свидетельствовать, в том числе, и о некотором снижении интереса государств-участников к направлению своих граждан в качестве краткосрочных наблюдателей ввиду крайне незначительного влияния их наблюдений на содержание и характер выводов и заявлений миссии в целом. Вряд ли это хороший знак для института международного наблюдения.

Во-вторых, все чаще миссии уклоняются от формулирования в своих заявлениях так называемого общего вывода или четкого заключения о соответствии либо несоответствии выборов обязательствам ОБСЕ и другим международным стандартам. В последнее время такие выводы заменяются расплывчатыми формулировками о шаге назад, хорошей организации и т.п.

Отмечу, что исследование соотношения этих общих выводов миссий с количеством рекомендаций тех же миссий по улучшению законодательства и практики его применения, проведенное РОИИП в прошлом году, показало полное отсутствие корреляции между ними. Элементарная логика подсказывает, что чем больше рекомендаций, тем более масштабные улучшения, по мнению миссии, требуются, а, следовательно, тем менее соответствующими обязательствам должны быть признаны наблюдаемые выборы. Отсутствие же такой корреляции свидетельствует, на наш взгляд, о политизированности выводов. В этой связи, полагаю, стоит поприветствовать тенденцию к отказу от подобных общих выводов.

В-третьих, нельзя не обратить внимание на состоявшиеся чуть более месяца назад выборы Президента США, с точки зрения организации наблюдения за ними. Содержательный анализ соблюдения этим государством своих обязательств имеется в презентованном здесь промежуточном отчете о дистанционном мониторинге, проведенном группой неправительственных организаций. Что касается миссии БДИПЧ, то ее предварительное заявление процентов на 90 состоит из негатива, фактически из описания несоответствий выборов международным стандартам. Причем речь идет о нарушении основополагающих принципов проведения выборов, например, о фактическом отсутствии всеобщего избирательного права, когда около 10 млн граждан такого права просто лишены, более 50 млн – не зарегистрированы в качестве избирателей, а получение на выборах наибольшего числа голосов избирателей не гарантирует победу кандидата.

Боюсь даже представить, как были бы оценены выборы с такими исходными данными, если бы они проводились в одном из представленных здесь государств. Однако в выводах миссии в США сводятся к тому, что «выборы прошли в плюралистической среде и были организованы на профессиональном уровне». Опять же не конкретная формулировка о степени соответствия, но общий подход совершенно не следует из содержания заявления. То же самое, только наоборот, мы видим и в заявлении по выборам в Верховную Раду Украины.

Все это лишний раз подтверждает политизированность и совершенную оторванность общих выводов миссий от результатов реального наблюдения.

По-разному оцениваются и конкретные факты, наблюдаемые на разных выборах. Например, мы все помним, как критикует БДИПЧ большое количество избирателей, голосующих досрочно, в Беларуси, где оно не превышает 30%. На последних выборах даже сроки нахождения краткосрочных наблюдателей были увеличены для целенаправленного наблюдения за этим процессом. А в некоторых штатах США количество проголосовавших досрочно превышает 40%, но здесь нет ни одного замечания по этому поводу.

В-четвертых, те же выборы в США продемонстрировали, что исполнение политических обязательств государств зависит исключительно от доброй воли этих государств, их регионов и даже конкретных должностных лиц. Всем известен пример с заявлением техасского прокурора об уголовной ответственности за попытки международных наблюдателей приблизиться к избирательным участкам. Вряд ли реакция БДИПЧ была бы такой же, если бы подобное заявление сделал прокурор одной из областей, например, Казахстана.

Анализ данного события свидетельствует о безусловном приоритете положений внутреннего законодательства, причем даже не федерального, а регионального, по отношению к международным обязательствам США.

Очевидно, что сложившаяся ситуация требует совершенствования правовой базы наблюдения за выборами, выработки документов, регулирующих, статус международных наблюдателей, т.е. минимальный набор их прав и ограничений, в рамках каждой организации, занимающейся наблюдением, а в идеале – универсального для всех таких организаций документа. Также необходимо создание единой методики наблюдения за выборами, включающей методику оценки полученной информации.

Конвенция СНГ о стандартах демократических выборов, десятилетие которой мы отмечаем, как раз создала основы подобной правовой базы. Вместе с тем, государства-участники вправе и должны осуществлять более детальное правовое регулирование на законодательном уровне. Межпарламентская Ассамблея СНГ могла бы, продолжив свою активную деятельность на данном направлении, разработать рекомендации по такому регулированию. Принятие подобных документов будет способствовать совершенствованию самого института наблюдения за выборами.

Обубликовано: Соблюдение международных стандартов демократических выборов: проблемы и перспективы (к 10-летию подписания Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств) (7 декабря 2012 г.): Материалы международного семинара / Под общ. ред. А.И. Сергеева, Д.Г. Гладея. – СПб.: Секретариат Совета Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. 2013. – С. 101-104.