Административный ресурс на выборах: практика правовых ограничений
Российский общественный институт избирательного права провел исследование, посвященное практике регулирования применения административного ресурса в России и зарубежных странах.
Применение так называемого «административного ресурса» в ходе подготовки и проведения выборов всегда являлось одной из чувствительных и наиболее острых проблем избирательного процесса. И если в авторитарных государствах об этом предпочитают просто не говорить, то в странах с разной степенью развития демократических институтов эта проблема является если не краеугольной, то, по крайней мере, становиться предметом избирательных споров и судебных разбирательств, а также объектом критики со стороны общественных организаций и средств массовой информации. Что в целом неудивительно, ведь использование административного ресурса подрывает один из основополагающих принципов проведения выборов – принцип равного избирательного права.
Сама же «природа» административного ресурса проистекает из того, что в абсолютном большинстве случаев в ходе избирательной кампании один и тот же субъект (будь то кандидат или политическая партия) одновременно является не только равноправным участником избирательного процесса, но и носителем властных полномочий. Ну а коль скоро именно обладание политической властью является главной целью любого участвующего в выборах политика, удержание ее любыми способами становится основной причинной для использования служебного или должностного положения, т.е. административного ресурса. В такой ситуации достижение абсолютного равенства между участниками избирательной кампании в практическом плане является нереальным, что и доказывает международный опыт и практика организация выборов в мире. Но каждое государство должно к этому стремиться.
Показательным является выпущенный 16 декабря 2013 г. Европейской комиссией «За демократию через право» (Венецианская комиссия) специальный доклад «О злоупотреблении административным ресурсом в ходе избирательных процессов». В документе, в частности, отмечается, что практика использования административного ресурса является признанным и широко распространенным явлением не только во многих европейских странах, но и в Северной и Южной Америке, а также странах Центральной Азии.
Таким образом, целесообразнее говорить не столько о самом факте использования административного ресурса, который применялся и применяется во всем мире, сколько о законодательных барьерах недопущения его применения. То есть, в первую очередь - какие правовые барьеры противодействию административному ресурсу созданы на законодательном уровне в той или иной стране.
И вторая задача – объяснить и научить как этими законодательными нормами можно и нужно пользоваться для того, чтобы не допустить злоупотребления властью.
Поэтому представленное исследование направлено на оценку российской правовой базы адекватно, своевременно и эффективно реагировать на злоупотребление властными полномочиями.
Вторая задача, которую авторы доклада видят и которую еще предстоит решить в ходе предстоящих выборов - это вооружить правовыми знаниями российскую общественность в борьбе с проявлениями административного ресурса, что вполне достижимо с учетом нарастающей гражданской активности к предстоящим выборам Президента России 18 марта 2018 г.
Анализ имплементации рекомендаций Венецианской комиссии по противодействию административному ресурсу в национальных законодательствах различных стран, показал, что более 4/5 рекомендаций Венецианской комиссии в Российской Федерации выполнены полностью или почти полностью.
Лишь одна рекомендация Венецианской комиссии может быть признана выполненной частично в связи с существующими проблемами правоприменения. В основном это касается проблемы сбора и представления в суды и иные правоохранительные органы доказательств, позволяющих объективно установить факт правонарушения и применить установленные законодательством меры ответственности.
Развитие национального законодательства с учетом новейших международных избирательных стандартов позволило Российской Федерации сформировать наиболее жесткие правовые ограничения на пути противоправного применения административного ресурса, установив конституционно-правовую, административную и уголовную ответственность за нарушение буквы закона. При этом в отличие от большинства государств, в России запрещено использование административного ресурса не только представителям государственных и муниципальных органов, но и лицам, занимающим руководящие должности в частных организациях, без государственного и муниципального участия, а также в средствах массовой информации.
Сравнительный анализ имплементации рекомендаций по противодействию административному ресурсу за рубежом показывает, что Россия в настоящее время находится в группе таких стран, как Франция и Финляндия, заметно опережая государства с общепризнанными демократическими традициями - Германию, Великобританию и США.
Существующие в России проблемы с правоприменительной практикой во многом связаны с недостаточностью доказательств нарушения кандидатами соответствующих положений закона. Вместе с тем, одним из последних примеров отмены регистрации кандидата за неоднократное использование преимуществ должностного (служебного) положения является решение Свердловского областного суда от 02.09.2016 года. Данное решение было оставлено без изменений апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 15.09.2016 г. по делу № 45-АПГ16-15, которым отменена регистрация кандидата Б., являющегося депутатом представительного органа муниципального образования, в связи с неоднократным участием в проведении публичных мероприятий, организованных муниципальными органами, выступая с поздравительными речами, имеющими признаки предвыборной агитации.
Таким образом, в Российской Федерации создана достаточная правовая база для противодействия противоправному применению административного ресурса на выборах, учитывающая рекомендации международных организаций и лучшие практики зарубежных государств. Использовать ее в интересах защиты избирательных прав граждан – вот та ключевая задача, которая стоит сейчас не только перед непосредственными участниками избирательного процесса, судебными и правоохранительными органами, но и, прежде всего, перед экспертным сообществом, независимыми общественными организациями и средствами массовой информации.
