А.В. Игнатов, исполнительный директор Российского общественного института избирательного права, кандидат юридических наук

Выборы проходят, проблемы международного наблюдения остаются

Журнал о выборах. 2007. №1. – С. 49-54.

Проблемы международного наблюдения за выборами в последнее время не только являются предметом пристального внимания отечественных специалистов в области избирательного права, но и активно обсуждается официальными представителями Российской Федерации на международном уровне. Так, проблема реформирования института международного наблюдения за выборами в очередной раз поднята на 14-м заседании Совета Министров иностранных дел ОБСЕ (Брюссель, 4 – 6 декабря 2006г.) в выступлении Министра иностранных дел РФ С.В. Лаврова и обращении Министров иностранных дел семи государств-участников СНГ. А в актуальности этой проблемы еще раз позволили убедиться недавно состоявшиеся выборы Президента Таджикистана.

* * *

Выборы Президента Республики Таджикистан, состоявшиеся 6 ноября 2006г., казалось, не представляли какого-либо серьезного интереса для политиков и специалистов, т.к. были во многом прогнозируемыми. Внутренняя интрига на этих выборах отсутствовала полностью: в убедительной победе действующего Президента Э.Ш. Рахмонова никто не сомневался, причем даже в случае участия в выборах единого кандидата от оппозиции, видимых перспектив очередной «цветной революции» или хотя бы незначительных волнений не наблюдалось. Выводы международных наблюдателей можно было предположить еще до их появления в Республике: миссия ОБСЕ, казалось, признает выборы не соответствующими обязательствам в рамках ОБСЕ по демократическим выборам, а миссия СНГ по сложившейся традиции – «свободными, открытыми и транспарентными», прошедшими в соответствии с действующим избирательным законодательством. Все ожидания подтвердились: Э.Ш. Рахмонов, за которого проголосовало 79,3% избирателей при явке 91%, третий раз подряд избран Президентом Таджикистана, митинги или другие протестные мероприятия оппозиции не состоялись, а миссия наблюдателей СНГ не стала нарушать традицию. Не вполне вписалась в ожидания только содержащаяся в предварительном заявлении миссии наблюдателей БДИПЧ ОБСЕ, обнародованном 7 ноября 2006г., оценка степени соблюдения обязательств ОБСЕ при проведении выборов, а точнее фактическое отсутствие такой оценки. Вместо нее в заявлении указано, что президентские выборы «не позволили полностью проверить демократическую и избирательную практику в Республике Таджикистан, предусмотренную в обязательствах ОБСЕ, ввиду отсутствия истинного выбора и значимого плюрализма» и отмечается, что «в ходе выборов выявлены существенные недостатки».

Еще в отчете миссии БДИПЧ ОБСЕ по оценке потребностей, которая работала 25 – 31 августа и обнародовала отчет 25 сентября, было заявлено о необходимости внесения изменений в законодательство о выборах и обращено внимание на недостаточную конкуренцию среди кандидатов. Причем такая рекомендация сделана без оговорки о применении этих изменений к следующим выборам, несмотря на часто упоминаемый в документах БДИПЧ ОБСЕ принцип стабильности избирательного законодательства*. Кроме того, в указанном отчете, наряду с рекомендацией разместить 100 краткосрочных наблюдателей, отмечено, что «условием конкуренции на выборах и целесообразного наблюдения является полноценный круг кандидатов, предлагающий избирателям реальный выбор, и средства массовой информации, которые могли бы обеспечить получение достаточной информации избирателями с тем, чтобы они могли сделать осознанный выбор. Возможное отсутствие такого круга кандидатов и (или) средств массовой информации может стать поводом пересмотра вопроса о запросе краткосрочных наблюдателей».

*Так, например, Сводом рекомендуемых норм при проведении выборов, принятым Венецианской комиссией Совета Европы на 52-й сессии 18-19 октября 2002г., рекомендовано запретить пересматривать основополагающие элементы закона о выборах менее чем за год до их проведения (п.II.2b)

Следует отметить, что Рекомендации по наблюдению за выборами БДИПЧ ОБСЕ допускают принятие решения не наблюдать за выборами в связи с отсутствием общих условий для проведения подлинных демократических выборов в соответствии с обязательствами ОБСЕ*, равно как и возможность не разворачивать краткосрочное наблюдение, ограничившись размещением основного состава и долгосрочных наблюдателей или использовать так называемую ограниченную миссию при таких обстоятельствах**. Так, например, ограниченная миссия была направлена на выборы депутатов Олий Мажлиса Республики Узбекистан 26 декабря 2004г. в связи с неполным соответствием законодательства обязательствам ОБСЕ, отсутствием зарегистрированных оппозиционных партий (скорее всего, речь шла о списках кандидатов, выдвинутых политическими партиями) и созданием препятствий независимым кандидатам***.

* Руководство по наблюдению за выборами. Пятое издание. ОБСЕ/БДИПЧ. Варшава, 2005 (русская версия). П.2.4, с.14.

**Там же. П.2.5.1, с.14.

*** См. Отчет ограниченной миссии БДИПЧ ОБСЕ по наблюдению за выборами Парламент Республики Узбекистан. Варшава, 4 января 2005г.

Миссия БДИПЧ ОБСЕ по наблюдению за выборами, которая начала работать в Таджикистане 9 октября 2006г., в промежуточном отчете №1 от 12 октября 2006г. еще раз выразила «озабоченность относительно ограниченного круга кандидатов» и отметила, что «процесс выборов все еще может предложить избирателям определенную степень выбора». Вместе с тем в отчете отмечено, что «две политические партии решили бойкотировать выборы, а одна партия решила не выдвигать своего кандидата», однако принципиальная разница между этими решениями не показана. В промежуточном отчете №2 от 30 октября 2006г. отмечено, что «предвыборная кампания проходит очень незаметно», в процессе предвыборной кампании не наблюдается элементов конкуренции, избирательные платформы кандидатов схожи, ни один из четырех кандидатов не предлагает политическую альтернативу программе действующего Президента и не критикует его. Кроме того, в негативном ключе заявлено об отсутствии каких-либо инцидентов и единственной поданной жалобе, а также отмечено, что количество собранных подписей избирателей с учетом необходимых для этого процесса организационных усилий и сжатых сроков, по мнению «многих собеседников», неправдоподобно. Информация же о том, какие именно собеседники высказали подобное мнение и имеет ли оно под собой какие-либо фактические основания, как и следовало ожидать, в заявлении отсутствует.

Таким образом, задолго до начала краткосрочного наблюдения и тем более обнародования предварительного заявления миссии БДИПЧ ОБСЕ стала очевидной основная, по мнению ее руководства, проблема наблюдаемых выборов – отсутствие подлинной конкуренции и реального выбора. Естественно, это, в первую очередь, и было отражено и в предварительном заявлении миссии от 7 ноября 2006г. Наряду с этим, к основным недостаткам прошедших выборов отнесены несовершенство законодательства, незаметная предвыборная кампания, отсутствие возможности выбирать между подлинно различными политическими силами, в результате чего избирателям был предоставлен лишь номинальный выбор, «повсеместная самоцензура» в средствах массовой информации. Миссия также выразила «озабоченность в плане отсутствия прозрачности и независимости от органов государственной власти» Центральной комиссии по выборам и референдумам (ЦКВР) и назвала использующуюся в Таджикистане еще с советских времен процедуру голосования против кандидатов (посредством их вычеркивания) идущей вразрез с интересами избирателей и эффективным администрированием выборов.

С последним доводом сложно не согласиться: действительно, такая система голосования была эффективной и удобной, когда в бюллетень включался единственный кандидат, а избиратель при голосовании должен был вычеркнуть его или оставить, однако на прошедших выборах избирателям приходилось вычеркивать четверых кандидатов, что требует значительно большего времени и грамотности самих избирателей. Поэтому, на наш взгляд, было бы целесообразно рассмотреть вопрос о корректировке порядка голосования, учитывая, безусловно, отношение избирателей к такой корректировке.

Что же касается анализа законодательства, основу которого составляет Конституционный закон Республики Таджикистан «О выборах Президента Республики Таджикистан» от 21 июля 1994г. в редакции законов от 3 сентября 1999г. и от 28 декабря 2005г., то сложно не согласиться с выводом миссии БДИПЧ ОБСЕ о его несовершенстве. Закон, в который с 1994г. вносились лишь незначительные изменения, в основном содержит общие положения, не регулируя избирательные процедуры детально. В результате он по степени детализации норм сходен с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994г. №56-ФЗ, который, как известно, в отличие от рассматриваемого Закона в основном содержал требования к законодателю, а не нормы прямого действия. А таких общих положений, как показывает современная практика, зачастую недостаточно для реального обеспечения избирательных прав граждан.

Однако, говоря об отсутствии реального выбора, миссия БДИПЧ ОБСЕ не провела необходимого, на наш взгляд, в таком случае анализа причин сложившейся ситуации. А причины могут быть различными: от простого нежелания участвовать в выборах при наличии всех юридических и фактических возможностей ввиду низкой политической активности граждан до неоправданно жестких условий выдвижения или регистрации кандидатов или давления на потенциальных кандидатов со стороны действующей власти. В связи с этим оценка сложившейся ситуации должна, как представляется, в первую очередь зависеть от ее причины.

Спорным также следует признать утверждение миссии о том, что условие признания выборов состоявшимися в случае принятия в них участия более 50% зарегистрированных избирателей может быть причиной для должностных нарушений в процессе выборов. Такие условия достаточно распространены, в т.ч. в европейских государствах, и, как правило, не вызывают подобных подозрений. Кроме того, нельзя снова не обратить внимание на отсутствие примеров каких-либо фактически обнаруженных, равно как и потенциальных нарушений.

Традиционно затронув проблему гендерного равенства, миссия БДИПЧ ОБСЕ отметила, что женщины повсеместно мало представлены в политической жизни Таджикистана (что, собственно говоря, можно было предположить еще до приезда в Республику). Безусловно, следует положительно оценить усилия ОБСЕ, направленные на обеспечение равенства между мужчиной и женщиной в Таджикистане, которые выражались в частности в проведении информационной кампании в СМИ и в подготовке для размещения на всех избирательных участках информационных плакатов о самостоятельном голосовании и выборе женщин. Однако, негативная оценка отсутствия женщин среди кандидатов и низкого участия женщин в предвыборных мероприятиях в целом, на наш взгляд, в очередной раз поднимает вопрос о необходимости существенной адаптации методики наблюдения и критериев, по которым делаются те или иные выводы, к историческим, культурным и иным особенностям соответствующего государства или, по крайней мере, необходимость учета таких особенностей. Очевидно, что вопросы гендерного равенства, включая участие женщин в качестве кандидатов, актуальность которых в европейских по географическому и культурному признаку государствах не вызывает сомнений, должны рассматриваться в таких государствах как Таджикистан через призму исламской культуры и с учетом прошедшей в недавнем прошлом гражданской войны, одна из сторон в которой ставила вопрос о полном отказе женщин от какого-либо участия в общественной жизни, получения образования и введения государством соответствующих юридических запретов. В этом смысле следует признать более обоснованным поход миссии СНГ, отметившей в своем заявлении, обнародованном также 7 ноября 2006г., отсутствие в законодательстве о выборах дискриминационных ограничений на использование гражданами избирательных прав или неравенство граждан перед законом. Реализация же юридически гарантированных прав женщин зависит от степени готовности общества и, в первую очередь, его женской части к осуществлению этих прав. Об отсутствии острого интереса к вопросам гендерного равенства в обществе косвенно свидетельствует и то, что, как отмечается в заявлении миссии БДИПЧ ОБСЕ, лишь один из пяти кандидатов затронул их в своей предвыборной программе. В этой связи уместно вспомнить гарантированное в европейских государствах юридическое равенство граждан, которое в абсолютном большинстве таких государств трактуется как равенство возможностей, а не фактическое равенство уровня жизни, доходов и т.п. Очевидно, что в настоящее время в ОБСЕ не существует государств, обеспечивающих абсолютно равное социальное положение граждан, однако это не является основанием для утверждений об отсутствии гарантий равенства граждан.

О неправильном определении руководством миссии предмета оценки, причины которого могут быть различными, свидетельствует указание в предварительном заявлении того, что по всей стране несколько избирательных участков закрылись раньше времени. Несмотря на отсутствие комментария относительно этого факта, он указан в качестве замечания и должен, по мнению миссии, оцениваться негативно. В связи с этим следует отметить неполный учет действующего законодательства страны, в которой осуществляется наблюдение, а именно положений ст. 29 Конституционного закона «О выборах Президента Республики Таджикистан», предусматривающей право избирательной комиссии объявить голосование на избирательных участках, расположенных в отдаленных и труднодоступных районах, воинских частях, больницах и ряде других мест, законченным в любое время, если проголосовали все избиратели, включенные в списки. В частности, окружная избирательная комиссия №10 (г. Нуробад) утвердила своим решением перечень избирательных участков, голосование на которых может быть закончено в соответствии с указанным положением, в который вошли 15 из 49 участков избирательного округа, и заранее предоставила его международным наблюдателям. В связи с этим, внимание миссии наблюдения должно было быть направлено главным образом не на сам факт объявления голосования законченным, а на соблюдение установленных законом условий этого. Именно такой подход обеспечил бы оценку соответствия данной процедуры внутреннему законодательству и, следовательно, был бы ближе к достижению целей миссии.

Следует отметь также необходимость выработки унифицированных критерием проставления наблюдателями так называемой общей оценки наблюдаемых процедур (последняя группа вопросов каждой формы). Иначе не совсем понятным выглядит тот факт, что процесс голосования оценен отрицательно (плохо или очень плохо) на 20% посещенных участков при том, что списки избирателей содержали одинаковые подписи на 49% участках, процедуры предъявления и проверки удостоверений личности на соблюдались на 45 и 38% соответственно, а голосование за других лиц наблюдалось на 19% участков.

Традиционно наряду с некоторыми обобщенными цифровыми данными, действительно формирующими убеждение в неполном соблюдении законодательства при проведении выборов (например, та же проверка документов), в заявлении миссии БДИПЧ ОБСЕ содержатся крайне неопределенные в числовом отношении фразы, например: миссия видела копии бланков для сбора подписей без необходимых данных о кандидате и сборщике подписей; наблюдатели отрицательно оценили процесс подсчета голосов на многих посещенных избирательных участках; на некоторых участках неуполномоченные лица вмешивались в работу УИК, руководили ей; некоторые сообщенные УИК цифры о явке избирателей были неправдоподобно высоки в свете очевидно умеренной явки избирателей, отмеченной наблюдателями (такой вывод, видимо, сделан на основе ответов на вопрос о количестве избирателей, проголосовавших во время нахождения на участке, который не так часто встречается в формах); некоторые УИК затруднялись при заполнении протокола и т.п. В общей сложности в предварительном заявлении содержатся 14 цифр, полученных посредством обобщения данных из форм краткосрочных наблюдателей, и 18 неопределенных в числовом отношении выражений (некоторые, несколько, многие, большинство и т.п.). Причем, как видно из указанных выше примеров, такие выражения использовались в отношении данных из форм, осуществить подсчет которых можно ровно с теми же усилиями, что и обнародованные четкие цифровые данные. В связи с этим возникает вопрос о критериях, по которым руководство миссии принимало решения об указании в заявлении цифр в одних случаях и неопределенных формулировок в других, который, в свою очередь, не может не поставить вопрос о принятии указанных решений в соответствии с принципом объективности наблюдения.

Что касается организационной стороны миссии БДИПЧ ОБСЕ, то она состояла из 12 членов основного состава, 13 долгосрочных наблюдателей (в одном из регионов в нарушение командного принципа работы миссии работал один долгосрочный наблюдатель) и 123 краткосрочных наблюдателя, в т.ч. 22 члена Парламентской Ассамблеи ОБСЕ. При этом краткосрочное наблюдение проводилось в 6 из 7 регионов, выделенных миссией на территории Республики, за исключением Горно-Бадахшанской автономной области, что было мотивировано трудной доступностью населенных пунктов и небольшим числом избирателей в этом регионе. Вместе с тем, факт отказа миссии БДИПЧ ОБСЕ от краткосрочного наблюдения, пусть даже по заслуживающим внимания причинам, автором наблюдается впервые. Следует отметить, что миссия СНГ, которая, в свою очередь, насчитывала 236 человек, в т.ч. 25 долгосрочных наблюдателей, также не охватила наблюдением всю территории Республики, работая в 56 из 68 избирательных округах.

При анализе количества посещенных международными наблюдателями избирательных участков, также бросается в глаза отсутствие в предварительном заявлении БДИПЧ ОБСЕ точной цифры таких участков: указано, что посещено более 500 (т.е. 16,5% от 3037 образованных для проведения выборов) избирательных участков и 47 окружных избирательных комиссий (69,1% действовавших на территории Таджикистана). Наблюдатели же миссии СНГ посетили, как следует из ее заявления, 1843 (60,7%) избирательных участка. Если продолжить математические расчеты, то в среднем на одного наблюдателя миссии БДИПЧ ОБСЕ приходилось 4 посещенных участка, а миссии СНГ – 8 участков, а, учитывая, что обе миссии работают по принципу командного наблюдения (команда состоит из двух наблюдателей), то каждая из команд в среднем посетила, соответственно, 8 и 16 избирательных участков.

Несмотря на кажущуюся малочисленность миссии БДИПЧ ОБСЕ, если оценить ее плотность из расчета на избирательный участок (несложные математические расчеты показывают, что на одного наблюдателя приходится 24,7 избирательных участка), то окажется, что она примерно равна плотности миссии на выборах Президента Республики Казахстан 2005г. (один наблюдатель на 23,3 участка) и даже самой многочисленной за всю историю БДИПЧ ОБСЕ миссии, направленной на третий тур выборов Президента Украины 2004г. (один наблюдатель на 24,2 участка). Таким образом, говорить о неком «усеченном» варианте наблюдения, несмотря на неоднократные заявления о возможности пересмотреть формат миссии в связи с отсутствием подлинного выбора, в день голосования не приходится.

Нельзя не обратить внимание на тот факт, что ставшее в последнее время обычным обнародование промежуточных отчетов миссий БДИПЧ ОБСЕ и СНГ (в Таджикистане каждая из них обнародовала по два таких отчета), не вполне соответствуют законодательству Республики Таджикистан. Так, в соответствии с Инструкцией о порядке участия международных (иностранных) наблюдателей в выборах Президента Республики Таджикистан, утвержденной постановлением ЦКВР РТ от 4 сентября 2006г. №42, международные наблюдатели имеют право открыто высказывать свою точку зрения о подготовке и проведении выборов лишь после завершения голосования, а до этого вправе информировать избирательные комиссии о своих наблюдениях, не вмешиваясь в их работу. Представляется, что данные положения следует толковать как запрет на обнародование выводов наблюдателей до дня голосования. Безусловно, какой-либо юридической ответственности за нарушение указанных норм не предусмотрено (тем более, что установлены они правовым актом ЦКРВ, а не законом), однако миссиям наблюдения следовало бы с большим уважением относиться к законодательству страны, в которой осуществляется наблюдение.

Возвращаясь к общему выводу миссии БДИПЧ ОБСЕ, попробуем оценить степень его соответствия целям и задачам деятельности миссии. Так, в соответствии с Руководством по наблюдению за выборами в предварительном заявлении приводится, в частности, предварительная оценка степени соблюдения обязательств ОБСЕ и других всеобщих принципов*, а конечной (т.е. основной) целью работы миссии БДИПЧ ОБСЕ, согласно тому же Руководству, является оценка степени соответствия избирательного процесса обязательствам ОБСЕ в соответствии с Копенгагенским документом 1990г., внутренним законодательством и другими всеобщими принципами проведения демократических выборов**.

* Руководство по наблюдению за выборами. П.10.3, с.75.

** Там же. П.2.1, с.12.

Анализируя возможные причины первого, по наблюдениям автора, случая уклонения миссии БДИПЧ ОБСЕ от более или менее точной оценки состоявшихся выборов, можно предположить несколько вариантов. Возможно, таким образом миссия дипломатично попыталась уйти от дачи заключения о несоответствии выборов обязательствам ОБСЕ (именно оно напрашивалось при чтении предварительного заявления), не желая создания повода для массовых волнений наподобие украинской «оранжевой революции», киргизской «тюльпановой революции» или многодневного митинга оппозиции в Минске. Очевидно, что утрата политической стабильности в этом регионе (а начатый с помощью негативного заявления процесс в силу местной специфики может очень быстро выйти из-под контроля его организаторов) крайне опасна, а поэтому нежелательна для всех государств-участников ОБСЕ, да и интерес к Таджикистану со стороны стран, определяющих политику организации, значительно меньше, чем к той же Украине или Беларуси. Это еще раз заставляет нас вернуться к оценке предположений ряда исследователей о политической предвзятости миссий и существовании заранее предопределенных мотивами политического характера оценках.

С другой стороны, проблема может состоять и в несовершенстве методики БДИПЧ ОБСЕ. Очевидно, что в таком случае нельзя говорить о «лучшей» и поэтому не нуждающейся в совершенствовании, по мнению представителей указанной организации, методике международного наблюдения за выборами, поскольку сам факт невозможности достижения цели миссии с использованием этой методики свидетельствует о ее несовершенстве.

Это, на наш взгляд, в любом случае имеет место. Несмотря на то, что БДИПЧ ОБСЕ действительно сегодня является ведущей организацией, имеющей наибольший опыт в наблюдении за выборами, возможно, наиболее проработанную методику наблюдения, по крайней мере, на территории ОБСЕ, совершенствование этой методики представляется нам необходимым. Так выше показан целый ряд выявленных в работе миссии по наблюдению за выборами Президента Республики Таджикистан недостатков, устранить которые можно в первую очередь посредством корректировки методики наблюдения на основе всестороннего анализа богатого опыта деятельности как БДИПЧ ОБСЕ, так и других организаций, работающих в этой сфере, выработки общих стандартов демократических выборов и, что не менее важно, единых критериев оценки происходящего как на уровне команды наблюдателей при заполнении каждой отдельной формы, так и на уровне миссии в целом при составлении ее отчетных документов. При этом не менее важно учитывать объективные особенности соответствующего государства и избегать вопросов, обсуждение которых вызывает явное непонимание среди местного населения. Говорить о достижении целей международного наблюдения, одной из которых является оказание содействия государствам-участникам ОБСЕ в развитии демократических институтов и повышение доверия к выборам, когда объективность выводов миссий, которые должны быть основаны на международно-правовых актах, все чаще ставится под сомнение, а сами наблюдатели, как показал опыт Таджикистана, выглядят и ощущают себя людьми из совершенно другого мира, вряд ли возможно. Деятельность международных миссий по наблюдению за выборами в одном наиболее отдаленных среди государств-участников ОБСЕ, причем не только в географическом плане, но и от принятых в этой организации за абсолютный идеал «европейских демократических ценностей», еще раз свидетельствует о необходимости серьезного переосмысления методики наблюдения и, что не менее важно, принятия на высшем уровне в рамках ОБСЕ (если, конечно, она хочет сохранить за собой лидерство в международном наблюдении за выборами) или другой не менее авторитетной международной организации четких документов, регулирующих деятельность международных миссий по наблюдению за выборами.