В связи с расширением сферы деятельности мониторинговых миссий по наблюдению за выборами, усилением вмешательства иностранных государств и международного сообщества в избирательный процесс, формированием в политико-правовой практике различных форматов мониторинга выборов и оценки их результатов, возникает необходимость изучения института иностранного(международного) наблюдения за выборами, особенностей его развития на современном этапе и возможных путей реформирования данного института. 
Следует отметить, что осуществление наблюдения за выборами со стороны иностранных государств позволяет вести речь об иностранном наблюдении, а мониторинг избирательной кампании, осуществляемый международными организациями, принято называть международным наблюдением за выборами. Как представляется, понятие «иностранное» и «международное» наблюдение за выборами объединяется общим термином «внешнее наблюдение за выборами». В данной статье перечисленные понятия используются в зависимости от контекста.
Институт иностранного (международного) наблюдения за выборами (далее – внешнее наблюдение за выборами) изначально был создан для помощи территориям, управляемым по мандату ООН и стремящимся добиться самоопределения. Бывшие колонии нуждались в иностранных (международных) программах помощи и контроля при формировании демократических органов власти и защите прав человека. В дальнейшем данный институт подтвердил свою эффективность в обеспечении избирательного процесса и мирного развития на территориях сторон – бывших участников локальных военных конфликтов (Босния и Герцеговина, Камбоджа, Мозамбик, Сальвадор). После крушения социалистического блока государств Совещание по безопасности и Сотрудничеству в Европе (СБСЕ – позднее ОБСЕ) приступило к реализации долгосрочной Программы выборов в странах «молодой демократии». В соответствии с Документом Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г. и решениями Парижской Хартии для новой Европы СБСЕ от 21 ноября 1990 г. в апреле 1991 г. было учреждено Бюро по свободным выборам (позднее – Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ)). Основной задачей созданной организации стало формирование традиций проведения свободных и демократических выборов в посткоммунистических государствах. Государства – участники СБСЕ, подписавшие указанные международные правовые акты признали, что «присутствие наблюдателей как иностранных, так и национальных, может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы». После Будапештской встречи на высшем уровне, состоявшейся 5-6 декабря 1994 г., на БДИПЧ была возложена роль организатора мониторинга за избирательным процессом и координатора миссий наблюдения, осуществляющих свою деятельность в области человеческого измерения под эгидой ОБСЕ. В 1997 г. в Варшаве было принято Руководство по наблюдению за выборами ОБСЕ/ БДИПЧ. Каждое государство-участник, подписавшее документ, приняло на себя обязательства обеспечить присутствие как национальных наблюдателей, так и наблюдателей из любой страны – участницы на период проведения избирательной кампании.
Развитие международных избирательных стандартов и нормативных положений об иностранном (международном) наблюдении за выборами послужило в 1990-х гг. стимулом к активизации мониторинговой деятельности на выборах в странах Восточной, Юго-Восточной Европы, СНГ, Азии, Африки и Латинской Америки.
Выборы с участием иностранных и международных наблюдателей прошли в посткоммунистических странах Восточной и Юго-Восточной Европы (Албании, Болгарии, Боснии и Герцеговине, Венгрии, Македонии, Румынии, Сербии, Словакии, Хорватии, Чехии, Черногории и др.).
Регулярное внешнее наблюдение за выборными кампаниями проводилось в государствах – участниках Содружества Независимых Государств. В России возможность осуществления иностранного наблюдения за выборами была впервые закреплена в Положении о статусе иностранных наблюдателей в период проведения выборов депутатов Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г., утвержденном Постановлением ЦИК РФ от 1 ноября 1993 г. Дальнейшее развитие правовое регулирование иностранного (международного) наблюдения за выборами в Российской Федерации получило в Постановлении ЦИК РФ от 25 февраля 1995 г. «О статусе иностранных наблюдателей в период проведения выборов в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» и Постановлении ЦИК РФ от 1 сентября 1995 г. «О разъяснениях о порядке деятельности доверенных лиц избирательных объединений, избирательных блоков, кандидатов в депутаты, членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, уполномоченных представителей избирательных объединений, избирательных блоков, наблюдателей, иностранных (международных) наблюдателей, представителей СМИ при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва». После принятия Федеральных законов «О выборах Президента Российской Федерации» от 17 мая 1995 г. и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21 июня 1995 г. статус иностранных наблюдателей получил законодательное закрепление.
После ратификации Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств (подписана президентами Армении, Грузии, Киргизии, Молдовы, России, Таджикистана, Украины 7 октября 2002 года в Кишиневе) Российская Федерация приняла на себя обязательства принимать наблюдателей от Содружества Независимых Государств. Дополнительно были разработаны Рекомендации для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств (СНГ) по наблюдению за выборами и референдумами. В ходе избирательных кампаний в государствах СНГ иностранные и международные наблюдатели были представлены: в Армении (1995, 1998, 1999, 2003, 2007), Азербайджане (1995, 1998, 1999, 2000, 2001, 2003, 2005), Белоруссии (2001, 2004, 2006), Грузии (1999, 2001, 2004), Казахстане (1999, 2004, 2005, 2007), Кыргызской Республике (1999, 2005), Российской Федерации (1993, 1995, 1996, 1999, 2003, 2004 , 2007), Таджикистане (1999, 2005, 2006), Украине (1998, 2002, 2004, 2007), Узбекистане (2004). С марта 1994 г. мониторинг избирательных процессов на территории СНГ активно осуществлялся Межпарламентской ассамблеей СНГ, представители которой присутствовали на всех состоявшихся за это время выборах президентов и парламентов стран Содружества.
В странах Азии внешнее наблюдение за выборами проводилось в Афганистане, Ираке, Индонезии, Камбодже, Лаосе, Монголии, Палестинской автономии. В 2007 г. Таиланд впервые пригласил международных наблюдателей для мониторинга парламентских выборов.
Наиболее активно международное наблюдение за выборами осуществлялось в африканских государствах: Намибии (1989, 1994), Эфиопии и Кении (1992, 1994), Нигере (1993), Габоне (1993, 1996), Гане (1996), Гвинее (1993, 1995, 1998), Гвинее-Бисау (1994, 1999), Джибути (1992, 1993), Камеруне (1992), Кот-д'Ивуаре (1995), Лесото (1991, 1993, 1998, 2000), Либерии (1997), Танзании (1995), Сьерра Леоне (1996), Мали (1992, 1997), Алжире (1997), Буркина-Фасо (1997), Сенегале (1993), Судане (1996), Того (1993, 1998), Уганде (1994, 1996), Республике Чад (1996), Экваториальной Гвинее (1995). Запросы в ООН об оказании помощи в проведении избирательных кампаний поступали также из Бурунди, Конго, Мадагаскара, Руанды, Центрально-Африканской Республики, Эритреи.
Мониторинговые процедуры получили распространение и в странах Латинской Америки. В 1983 г. Организацией Американских государств был учрежден Центр по содействию и помощи выборам, осуществляющий наблюдение за выборами в странах Латинской Америки. Наблюдение за выборами проводилось в Аргентине, Венесуэле, Гаити, Гайане, Колумбии, Никарагуа, Сальвадоре.
В страны «старой демократии» международные наблюдатели до 2002 г. вообще не направлялись, поскольку существовала презумпция «свободы и честности» проводимых там выборов. Но и после 2002 г. миссии наблюдателей БДИПЧ ОБСЕ в западных странах носят декоративный характер. Так, на выборы в конгресс США в 2002 году БДИПЧ прислало всего 18 наблюдателей, на итальянские и ирландские парламентские выборы - по 8 человек, на президентские выборы в США в ноябре 2004 г. - 75 краткосрочных наблюдателей, на парламентские выборы в Великобритании в мае 2005 г. и парламентские выборы в Канаде в январе 2006 г. – 10 экспертов. На выборы в ФРГ и Польше в 2005 г., в Венгрии в 2006 г. не было направлено ни одного наблюдателя. Для сравнения: за выборами в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 2003 г. наблюдали 1168 иностранных и международных наблюдателей, за «третьим туром» президентских выборов на Украине в декабре 2004 г. наблюдали 1300 краткосрочных наблюдателей с Запада. В Азербайджане в ноябре 2005 г. БДИПЧ разместило 500 международных наблюдателей.
В то же время требования БДИПЧ к прозрачности электорального процесса в США оказались на редкость мягкими. Несмотря на массовые нарушения при подсчете голосов в штате Огайо и то, что в ряде случаев международных наблюдателей там просто не пустили на избирательные участки, выборы получили в целом похвальную оценку со стороны ОБСЕ. В ходе промежуточных выборов в Конгресс США 7 ноября 2006 года в штатах Мичиган, Пенсильвания, Калифорния, Огайо, Массачусетс, Нью-Йорк, Флорида, Вирджиния, Мэриленд, Джорджия, Иллинойс, Индиана, Колорадо, Северная Каролина, Южная Каролина, Висконсин были выявлены многочисленные проблемы с регистрацией избирателей, обеспечением работы и обслуживанием машин для голосования. В отдельных округах (штаты Нью-Мексико и Массачусетс) избиратели не смогли проголосовать из-за того, что на избирательных участках закончились избирательные бюллетени. В одном из округов штата Флорида из-за сбоя компьютерной системы «пропало» около 20 тыс. голосов. Эксперты, анализировавшие итоги выборов, признали наличие многочисленных проблем в целом по США.
Почему же миссии международного наблюдения за выборами в одном случае (США и страны ЕС) совсем не осуществляют наблюдение либо осуществляют его в весьма ограниченном формате, а в другом случае (в государствах – членах Содружества Независимых Государств) – становятся активным участником политического процесса в государстве пребывания и даже надгосударственным контрольно-надзорным органом в условиях избирательной кампании и после ее окончания?
Дело в том, что правилами БДИПЧ предусмотрено разделение стран на три группы: «страны устойчивой демократии», «страны новой демократии» и «страны, переходящие к демократии». Отнесение БДИПЧ государства к той или иной группе стран означает различный объем вмешательства международного сообщества в избирательный процесс (формат внешнего наблюдения) и различную свободу оценки результатов выборов. Формат «наблюдательных» миссий применяется БДИПЧ в отношении стран с недемократическим прошлым. В частности, в «странах новой демократии» и «переходящих к демократии» допускается возможность не только наблюдать за выборами, но и право определить по собственному усмотрению количество наблюдателей, право выступать с публичными заявлениями о предварительных выводах наблюдателей до объявления официальных результатов выборов и разрешения судебных споров, право оценить выполнение государством всего комплекса международных обязательств. Для «стран устойчивой демократии» существуют т.н. «оценочные» миссии. Они лишь помогают властям в решении различных технических проблем, связанных с выборами. Например, изучают потенциальное влияние на прозрачность выборов «машин для голосования» или наблюдают за сохранением конфиденциальности при голосовании по почте.
Африканские страны, государства СНГ и Латинской Америки, по мнению БДИПЧ ОБСЕ, к числу «стран устойчивой демократии» не относятся. В связи с этим к ним, как правило, и применяется соответствующий формат наблюдения, методология мониторинга выборов и оценки их результатов.
В процессе развития иностранного (международного) наблюдения за выборами сформировалось несколько точек зрения, связанных с отношением различных государств к осуществлению иностранного (международного) наблюдения за выборами. Первая точка зрения предполагает отрицательное отношение государства к внешнему наблюдению в связи с отсутствием четких критериев, позволяющих разграничить мониторинг за выборами и вмешательство во внутренние дела государства. Такой позиции придерживаются КНР, Индия, Куба.
Вторая точка зрения основана на отказе от внешнего мониторинга выборов в формате «наблюдательных» миссий, поскольку приглашение иностранных и международных наблюдателей предполагает добровольное признание государством своей конституционно-правовой и демократической незрелости, ориентацию на одобрение результатов народного волеизъявления со стороны иностранных государств (политических блоков государств) и ожидание легитимации избранной государственной власти извне. Альтернативой внешнему наблюдению за выборами признается развитая система национального общественного контроля за выборами или т.н. «экспертные встречи».
Сторонниками подобного подхода являются государства с давно сложившимися демократическими традициями, играющие ведущую роль в международных отношениях либо претендующие на статус влиятельных региональных держав. К их числу относятся: Австрия, Германия, Великобритания, Италия, Испания, Польша, США, Швейцария и Япония.
В указанных государствах отсутствует законодательство, регулирующее мониторинговые процедуры на выборах, определяющее порядок аккредитации иностранных и международных наблюдателей, их права и обязанности. Поэтому присутствие иностранных и международных наблюдателей на избирательных участках не допускается. Приглашенные на выборы лица рассматриваются в качестве «гостей» избирательных органов.
Данная группа государств оставляет за собой право отказаться от «наблюдательных» миссий и самостоятельно определяет количество наблюдателей в составе «оценочных» миссий. Так, в 2005 г. польская сторона отказалась от аккредитации белорусской делегации в качестве наблюдателей за выборами в парламент. Отказ мотивировался отсутствием в избирательном законодательстве Польши института наблюдения за выборами. 30 сентября – 1 октября 2006 г. министерствами иностранных и внутренних дел Австрии вместо международного наблюдения за парламентскими выборами была проведена «экспертная встреча» представителей избирательных органов государств-участников ОБСЕ (Беларуси, Казахстана, Литвы, Молдовы, Монголии и Украины), посвященная выборам. Западные страны и БДИПЧ ОБСЕ проигнорировали приглашение австрийской стороны принять участие в экспертной встрече, а БДИПЧ не отреагировал на нарушение Австрией своих обязательств по приглашению иностранных и международных наблюдателей. 21 октября 2007 г. правительство Польши отказалось от приглашения «наблюдательной» миссии ОБСЕ для осуществления наблюдения за выборами в Сейм и Сенат республики. Как отметил пресс-секретарь правительства Польши Дзедзичан, - «Мы не можем позволить, чтобы нас трактовали как страну третьего мира».
Наконец, третья точка зрения основана на необходимости и практической пользе иностранного (международного) наблюдения за выборами. Она распространена в государствах, нуждающихся в оказании помощи при проведении избирательных кампаний - африканских, латиноамериканских странах, а также законодательно закреплена в некоторых государствах – участниках Содружества Независимых Государств.
Участие наблюдателей иностранных государств и международных организаций, представителей иностранных средств массовой информации на выборах является одним из условий обеспечения открытости и гласности избирательного процесса, реализации избирательных прав и свобод граждан, выполнения международных стандартов в области демократических выборов. Наблюдение за выборами может способствовать законности и демократичности избирательного процесса в любой стране, если это наблюдение носит нейтральный характер и осуществляется на основе единых требований для всех государств. К сожалению, следует констатировать, что современная модель международного наблюдения за выборами, реализуемая БДИПЧ ОБСЕ, не отвечает данным требованиям.
Отсутствие единой методологии мониторинга выборов и оценки их результатов приводит к тому, что в последние годы институт иностранного (международного) наблюдения утрачивает свой позитивный потенциал. Вместо содействия развитию демократии и гражданского общества он постепенно перерождается в удобный инструмент выполнения политического заказа и обслуживания геополитических интересов ведущих мировых держав (прежде всего США). Это обстоятельство определяет характер деятельности миссий наблюдения, представляющих т.н. страны «устойчивой демократии» и финансируемые ими международные организации (Парламентская Ассамблея ОБСЕ, БДИПЧ ОБСЕ, Парламентская Ассамблея Совета Европы, Европейский парламент, Парламентская Ассамблея НАТО) и влечет за собой возникновение многочисленных проблем наблюдения за выборами.
Одной из таких проблем является проблема сохранения наблюдаемым государством своей политической независимости в условиях агрессивного внешнего наблюдения за выборами. Наиболее острые формы вмешательство иностранных государств и международных наблюдателей в избирательный процесс приобрело в ноябре 2004 – январе 2005 года в ходе украинской «оранжевой революции». Выборы в Украине подтвердили высокую эффективность использования «управляемых» избирательных кампаний как механизмов захвата власти и реализации долговременной и продуманной внешней политики иностранных государств. После победы В. Ющенко на президентских выборах в Украине польский и американский президенты не скрывали своей роли в ней. Квасневский отмечал: «Ничего этого не получилось бы без участия США. Без той роли, которую сыграли США, было бы невозможно завершить кризис на Украине».
В период выборов Президента Украины в ноябре-декабре 2004 г. руководство миссии ОБСЕ/БДИПЧ, координирующее международное наблюдение, в нарушение п.8 Документа Копенгагенского Совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г., п.5 Руководства по наблюдению за выборами ОБСЕ/БДИПЧ 1997 г. фактически оказывало информационную поддержку одному из кандидатов на президентский пост – В. Ющенко. Выводы наблюдателей ОБСЕ, озвученные после проведения первого тура президентских выборов, стали отправной точкой «оранжевой революции». Согласно заявлению, сделанному руководством международной миссии на следующий день после второго тура президентских выборов, нарушения происходили только на востоке и на юге страны, где кандидат Янукович пользовался поддержкой большинства избирателей. В частности, высокая явка избирателей в Донецкой области (96%) была объявлена «невероятной». Тем не менее совершенно такой же процент явки избирателей в Тернопольской области в день переголосования второго тура не вызвал у руководства БДИПЧ никаких нареканий. Во время «оранжевой революции» количество наблюдателей на востоке Украины было в десятки раз больше, чем на западе. Видимо, таким образом наблюдатели от ОБСЕ не хотели замечать нарушений со стороны сторонников Ющенко.
Деятельность ОБСЕ, призванной предотвращать конфликты, укреплять стабильность в регионе и доверие между людьми внутри государств, привела к тому, что выборы в Украине, сопровождавшиеся организованными массовыми беспорядками, созданием незаконных военизированных формирований, вмешательством в работу избирательных комиссий и мощным информационно-пропагандистским давлением со стороны Государственного департамента США, ОБСЕ/БДИПЧ, Парламентской ассамблеи ОБСЕ, ПАСЕ, Европейского парламента, едва не повлекли за собой распад государства по электоральным предпочтениям.
Показательные события произошли в Румынии после второго тура президентских выборов 12 декабря 2004 г. По свидетельству очевидцев, уже подготовленный доклад БДИПЧ о массовых фальсификациях было решено не публиковать после того, как стало известно, что победу одержал «оранжевый» оппозиционер Траян Башеску. О какой принципиальности и объективности ОБСЕ/БДИПЧ после этого можно говорить?
В 2005 г. на выборах в Парламент Республики Молдова руководство страны отказалось от приглашения наблюдателей от государств-участников СНГ. 11 февраля 2005 г. были депортированы 5 граждан РФ, обвиненных в нелегальном нахождении на территории Молдовы и незаконной предвыборной пропаганде. В период с 14 по 18 февраля было задержано уже 16 граждан России, 14 из которых были высланы. Им также инкриминировалось нелегальное пребывание в стране и занятие трудовой деятельностью без соответствующего разрешения. В отношении двух граждан России – сестер Ромащенко – было возбуждено уголовное дело по статье «контрабанда», впоследствии переквалифицированное в «отмывание денег». Накануне выборов, 5 марта на территории Молдавии вагоны с российскими и белорусскими наблюдателями (более ста человек) были отцеплены правоохранительными органами этой страны и задержаны, а затем отправлены обратно в Россию. Данное обстоятельство было достаточно сдержанно отражено в Заявлении о предварительных выводах и заключениях Международной миссии наблюдения за выборами в парламент республики Молдова (ОБСЕ /БДИПЧ, Парламентская ассамблея ОБСЕ, ПАСЕ, Европейский парламент): «Непосредственно перед днем выборов около сотни украинских, российских и белорусских граждан… было задержано после въезда в страну… Такой ситуации можно избежать в будущем, если будут уточнены процедуры и сроки подачи заявок на аккредитацию наблюдателей». Несмотря на наличие многочисленных нарушений и ущемлений избирательных прав, выборы были признаны «соответствующими международным избирательным стандартам».
Неожиданно-позитивную с точки зрения здравого смысла, но не политической логики оценку наблюдателей ОБСЕ получают избирательные кампании, проводимые на оккупированных США и их союзниками территориях (Афганистан, Ирак) либо в государствах, образовавшихся на постсоветском пространстве, где выборы фактически превращаются в революции. Положительные заключения международных организаций принимаются в этом случае при активном содействии заинтересованных представителей США с целью придания законного вида сформированной и управляемой извне системы органов государственной власти. Так, в 2005 г. ОБСЕ отказалась от мониторинга выборов в Чеченской Республике, однако направила своих наблюдателей в Афганистан, где они даже не могли свободно перемещаться по Кабулу. При этом наблюдатели подготовили заключительное заявление по выборам за несколько часов до того, как в единый штаб ОБСЕ поступили все отчеты с отдаленных районов Афганистана. И, конечно же, выборы были признаны «демократическими и свободными».
Отказ от международного наблюдения за выборами в конкретном государстве успешно используется американской и европейской дипломатией для заблаговременного информирования международной общественности о «недемократичности государства и нелигитимности формируемых там органов государственной власти». Так, в 2000 г. БДИПЧ ОБСЕ отказалось от участия в наблюдении за парламентскими выборами в Республике Беларусь, что, однако, не помешало БДИПЧ ОБСЕ вынести сомнительное заключение о непризнании результатов выборов. Таким образом, был создан опасный прецедент, позволяющий ОБСЕ, уклонившись от наблюдения за выборами вопреки действующим международным документам, оценить их результаты. С другой стороны, «то, что дозволено Юпитеру, не дозволено быку»: отказ Польши от приглашения наблюдателей ОБСЕ для осуществления наблюдения за парламентскими выборами в 2007 г. был признан недопустимым. Почему же такая авторитетная организация, как ОБСЕ, позволяет себе в одностороннем порядке отказаться от осуществления наблюдения за выборами, проходящими в государствах – участниках ОБСЕ, а само государство-участник аналогичных действий предпринять не может? Откровенно заказной характер заключений мониторинговых миссий Парламентской Ассамблеи ОБСЕ, БДИПЧ ОБСЕ, Парламентской Ассамблеи Совета Европы, Европейского парламента, Парламентской Ассамблеи НАТО предопределил и то обстоятельство, что выборы в оккупированных США Ираке и Афганистане были признаны «демократическими, честными и свободными», а выборы в Казахстане, Беларуси, Российской Федерации – не соответствующими международным стандартам. Зависимость финансируемых «странами устойчивой демократии» и представляемых ими международных организаций от стратегических установок Государственного департамента США даже не скрывается. Например, решение об отказе ОБСЕ от наблюдения за выборами депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 2007 г. было принято 16 декабря 2007 г. сразу после визита руководства ОБСЕ в США.
Необходимо отметить, что предвзятой может быть не только общая оценка иностранными (международными) наблюдателями итогов избирательной кампании, но и оценка конкретных аспектов избирательного процесса. По словам Вешнякова А.А., председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (1999-2007), России неоднократно предъявлялся упрек в отношении качества составления списков избирателей, которые проверяются и корректируются каждые полгода. А в другом государстве, где списки вообще составлялись абы как и таким образом возникала обоснованная угроза манипуляций с количеством избирателей, это почему-то не вызывало обеспокоенности у международных наблюдателей. Кто может объяснить, почему для России явка в 60 с лишним процентов объявляется недостаточной, а для иных стран интерпретируется как показатель «общественной активности»? Это же относится и к высокой активности избирателей, которая в одной стране свидетельствует только о «подтасовках со стороны властей», а с другой – о «пробуждении гражданского общества».
Предварительное заявление миссий БДИПЧ/ОБСЕ, ПАСЕ, Европарламента, парламентских ассамблей ОБСЕ и НАТО о выборах в парламент Азербайджана 6 ноября 2005 г. содержало только количественные показатели обработанной статистической информации, без указания того, кем именно допускались те или иные нарушения. Утверждение, что наблюдатели БДИПЧ определили уровень проведения выборов на 40% избирательных участков как плохой и очень плохой, было основано не на конкретных фактах нарушений, а на субъективной оценке наблюдателя.
После выборов в Казахстане (декабрь 2005 г.) руководство миссии БДИПЧ ОБСЕ вынесло отрицательный вердикт выборам не на основании сообщений краткосрочных наблюдателей, большинство из которых были положительными, а со ссылкой на мнение долгосрочных наблюдателей и основной команды. Сложилось впечатление, что негативная оценка выборов была предопределена. Пример казахстанских выборов показывает, что выборы могут быть признаны «не соответствующими международным стандартам» на основе мнения долгосрочных наблюдателей об атмосфере и условиях предвыборной кампании.
Во время выборов Президента Республики Беларусь в 2006 г. наблюдатели, входившие в состав миссии ОБСЕ, до начала наблюдения получили инструкции с указанием необходимости сбора негативной информации, связанной с организацией избирательного процесса. «К сожалению, мы стали свидетелями ситуации, когда мониторинговая миссия ОБСЕ еще задолго до выборов стала говорить об их нелегитимности и достаточно предвзято прокомментировала сами выборы, сыграв подстрекательскую роль», - заявил министр иностранных дел Российской Федерации С. Лавров.
В последние годы получает распространение новая организационная форма внешнего наблюдения за выборами - т.н. дистанционное наблюдение из-за рубежа. Ее особенностями являются: отсутствие системного отображения политической действительности, субъективизм и вероятностный характер обобщений наблюдателей, формирование мнения наблюдателей о подготовке и проведении выборов на основе несвязанных друг с другом отдельных фактов, принимаемых без доказательств. Данная форма внешнего наблюдения с научной точки зрения не выдерживает никакой критики, противоречит Руководству по наблюдению за выборами ОБСЕ/БДИПЧ 1997 г. и является исключительно инструментом политического заказа ведущих государств мира. Это подтверждается практикой дистанционного мониторинга на президентских выборах 2006 г. в Республике Беларусь. 6 апреля 2006 г. Европарламент на основании данных дистанционного мониторинга сообщил о непризнании выборов и нелигитимности Президента Республики Беларусь А. Лукашенко. Как отметил пресс-секретарь МИД Республики Беларусь А. Попов, - «Европарламент никакого отношения к наблюдению за выборами в Беларуси не имел, поэтому попытки вынести какой-то вердикт выглядят необоснованными». Как и в случае с отказом ОБСЕ от наблюдения за парламентскими выборами в Республике Беларусь в 2000 г. мы видим, что оценка результатов выборов в ряде государств со стороны отдельных международных организаций (ОБСЕ, Совет Европы, Европарламент) становится не только заочной, но и прогнозируемой.
Следует отметить четкую региональную избирательность, ставшую «визитной карточкой» мониторинговых миссий Парламентской Ассамблеи ОБСЕ, БДИПЧ ОБСЕ, Парламентской Ассамблеи Совета Европы, Европейского парламента, Парламентской Ассамблеи НАТО. Представители перечисленных организаций стремятся не упустить любую возможность осудить существующие государственно-властные институты, принизить роль демократических традиций и политических процессов в государствах – участниках СНГ. В то же время не было ни одного случая, чтобы миссии наблюдения попытались составить заключения критичного характера (в том числе и заочные, при отсутствии на выборах) по итогам избирательных кампаний в странах ЕС или в США. Хотя избирательные процессы в «странах устойчивой демократии» при ближайшем рассмотрении оказываются далеко не образцовыми. Достаточно вспомнить скандально-известные выборы Президента США в 2000 г., завершившиеся вмешательством Верховного суда США и ручным пересчетом голосов избирателей в нескольких графствах штата Флорида, электоральные манипуляции в штате Огайо на президентских выборах в США 2004 г., проблемы с регистрацией избирателей и работой машин для голосования на промежуточных выборах в Конгресс США 7 ноября 2006 г. в штатах Мичиган, Пенсильвания, Калифорния, Огайо, Массачусетс, Нью-Йорк, Флорида, Вирджиния, Мэриленд, Джорджия, Иллинойс, Индиана, Колорадо, Северная Каролина, Южная Каролина, Висконсин.
Анализ приведенных примеров свидетельствует о том, что деятельность БДИПЧ/ ОБСЕ и других международных организаций по наблюдению за выборами нередко противоречит международным договорам и избирательным стандартам (Заключительному Акту Хельсинкского совещания СБСЕ от 1 августа 1975 г., Документу Копенгагенского Совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г., Парижской Хартии СБСЕ для новой Европы от 21 ноября 1990 г., Декларации Будапештской встречи СБСЕ на высшем уровне от 6 декабря 1994 г., Декларации Лиссабонской встречи ОБСЕ на высшем уровне от 3 декабря 1996 г., Руководству по наблюдению за выборами ОБСЕ/БДИПЧ 1997 г., Хартии европейской безопасности ОБСЕ от 19 ноября 1999 г., Руководящим принципам Совета Европы относительно выборов 5–6 июля 2002 г., Декларации принципов международного наблюдения (с Кодексом поведения международных наблюдателей за выборами) (ООН, 27 октября 2005 г.). Данное обстоятельство основательно дискредитирует указанные международные организации и вызывает обоснованную критику различных стран, выступающих в качестве традиционных объектов пристального международного наблюдения.
Так, 3 июля 2004 г. в Москве было подписано Заявление государств-участников СНГ относительно положения дел в ОБСЕ. В документе говорится, что «Организация не выполняет в должной мере свои основополагающие документы, включая Хельсинкский Заключительный акт (1975), Парижскую хартию для новой Европы (1990), Хартию европейской безопасности (1999). Зачастую не соблюдаются такие фундаментальные хельсинкские принципы, как невмешательство во внутренние дела, уважение суверенитета государств».
По мнению глав государств СНГ, деятельность ОБСЕ в гуманитарной сфере «сводится к мониторингу ситуации в области прав человека и строительству демократических институтов на пространстве СНГ и бывшей Югославии. Выборочное повышенное внимание к одним странам при игнорировании проблем в других государствах-участниках является нарушением мандата ОБСЕ и свидетельствует о наличии в Организации практики двойных стандартов и селективных подходов». Это, в частности, проявляется в работе Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), которое занимается в основном мониторингом и оценками итогов выборов в государствах-участниках. Такая деятельность БДИПЧ зачастую носит политизированный характер. Также было отмечено, что малоэффективной является «полевая деятельность» ОБСЕ, на которую уходят основные средства ее бюджета.
В Обращении государств-участников СНГ к партнерам по ОБСЕ от 15 сентября 2004 г. был сформулирован ряд конструктивных предложений к государствам-членам ОБСЕ, связанным с реформированием этой международной организации, в т.ч. предлагалось «обеспечить разработку и внедрение единых объективных критериев оценки со стороны БДИПЧ и миссий ОБСЕ избирательных процессов на всем пространстве Организации, включая реализацию предложений ряда стран СНГ провести сравнительный анализ избирательного законодательства и правоприменительной практики государств-участников ОБСЕ»; «отойти от практики ограничения полевой деятельности ОБСЕ мониторингом политической ситуации»; «добиваться практической реализации принципа справедливого географического распределения постов в Секретариате, специализированных институтах, полевых присутствиях Организации, а также в миссиях по наблюдению за выборами».
Весомый вклад в совершенствование методологии иностранного и международного наблюдения за выборами, в выработку единых критериев оценки избирательного процесса для всех государств-участников ОБСЕ могло бы внести принятие документа «Копенгаген-плюс», концепция которого обсуждается в рамках ОБСЕ уже несколько лет.
На дополнительном совещании ОБСЕ в области человеческого измерения «Проблемы избирательных технологий и процедур», состоявшемся 21-22 апреля 2005 г. в Вене, были обозначены ключевые проблемы международного наблюдения в современных условиях: нарушение принципа объективного наблюдения; недостатки кадровой политики при формировании миссий наблюдения (незнание национального конституционного и избирательного законодательства, незнание обычаев и языка страны); недостаточная проработанность заключений (предварительных и итоговых) и рекомендаций БДИПЧ ОБСЕ (абстрактный характер, политизированность), проблема ответственности организации, выдавшей мандат миссии наблюдателей, за деятельность миссии и ответственности самой миссии наблюдателей перед выдавшей мандат организацией».
На совещании министров иностранных дел государств-участников ОБСЕ, состоявшемся в декабре 2005 г. в Любляне, была в очередной раз подтверждена необходимость рационального реформирования ОБСЕ и БДИПЧ. Неопределенность полномочий БДИПЧ позволила министру иностранных дел России С.Лаврову предположить, что «Бюро... не может далее существовать в том виде, в котором оно сейчас существует, поскольку оно действует на основании инструкций, изобретенных собственно чиновниками этого бюро и не прошедших никакой межправительственной экспертизы». С.В.Лавров поставил ряд вопросов руководству ОБСЕ: «...кто принимает решения о направлении наблюдателей в ту или иную страну? Почему в одну страну наблюдатели направляются, а в другие - нет? Кто решает, сколько наблюдателей должно направиться на мониторинг выборов в одну или другую страну? Кто будет возглавлять эти группы? Какие полномочия у руководителя этих групп? Как в его оценках должны учитываться мнения всех региональных подгрупп?».
В соответствии с ч.36 Хартии европейской безопасности ОБСЕ Российская Федерация последовательно предпринимает необходимые меры, касающиеся согласования позиций партнеров по вопросам выполнения международных обязательств государствами-участниками ОБСЕ и Организацией в целом (проведение встреч представителей ОБСЕ и заинтересованных государств, рассмотрение данных вопросов в специальном и расширенном форматах на совещаниях и конференциях ОБСЕ, вынесение этих вопросов на рассмотрение Постоянного Совета). Проблемы внешнего наблюдения за выборами обсуждаются и в рамках Парламентской ассамблеи Совета Европы. Однако сформулированные несколько лет назад вопросы до сих пор остаются без ответа, а состояние дел в ведущих международных организациях не меняется в лучшую сторону.
В числе проблем международного наблюдения требует своего разрешения проблема соответствия международных обязательств России в сфере выборов интересам ее национальной безопасности.
Согласно международно-правовым актам (Заключительному Акту Хельсинкского совещания СБСЕ от 1 августа 1975 г., Документу Копенгагенского Совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г., Парижской Хартии СБСЕ для новой Европы от 21 ноября 1990 г., Декларации о критериях свободных и справедливых выборов 1994 г., Руководству по наблюдению за выборами ОБСЕ/БДИПЧ 1997 г., Хартии европейской безопасности ОБСЕ от 19 ноября 1999 г., Руководящим принципам Совета Европы относительно выборов 5–6 июля 2002 г., Декларации принципов международного наблюдения (с Кодексом поведения международных наблюдателей за выборами) (ООН, 27 октября 2005 г.) деятельность иностранных (международных) наблюдателей должна проводиться в соответствии с принципами суверенного равенства государств, уважения их территориальной целостности и политической независимости. Вместе с тем институт иностранного (международного) наблюдения в его современном виде все чаще приходится рассматривать не как помощь в проведении демократических выборов и независимый контроль качества избирательных процедур, а как орудие политической борьбы и вмешательства во внутренние дела суверенных государств, используемое США в целях формирования управляемой извне системы органов государственной власти и управления. Как справедливо отметил председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (1999-2007) Вешняков А.А., «не вынесение политического «приговора» проведенным выборам, а забота о развитии и укреплении демократии должна составлять основу деятельности по наблюдению за избирательным процессом».
Получившая распространение практика выдвижения иностранными (международными) наблюдателями незаконных требований о непризнании итогов выборов, распространения заведомо ложной информации, связанной с подготовкой и проведением выборов, подрывает доверие граждан к собственному государству, способствует осложнению общественно-политической обстановки и оказывает деструктивное воздействие на конституционный строй. Спровоцированные таким образом затяжные политические кризисы всерьез угрожают развитию экономики и нормальному функционированию демократических институтов в «наблюдаемой» стране.
Учитывая, что дестабилизация политической ситуации в государстве, инспирирование сепаратистских настроений и межнациональных обострений, утрата политической независимости противоречат интересам Российской Федерации, в целях защиты ее государственного суверенитета и придания действительно свободного характера избирательным процессам предлагается реализовать следующие меры реформирования института внешнего наблюдения за выборами:
- предложить ОБСЕ отказаться от формирования миссий наблюдения на непрофессиональной основе (наблюдатели должны быть специалистами в области конституционного или избирательного права, а не профессиональными политиками, министрами и дипломатами). В соответствии с Кодексом поведения наблюдателя БДИПЧ/ОБСЕ «наблюдатели должны демонстрировать высочайший уровень профессиональных качеств». Сомнительно, что сотрудники военных атташатов ряда иностранных посольств, входившие в состав миссий наблюдения от ОБСЕ за выборами в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 2003 г., являются специалистами в области избирательного права. Такой же вывод напрашивается и в отношении наблюдателей - ответственных работников министерств и ведомств, не располагающих никакими методиками исследования выборных процессов. Автор разделяет точку зрения председателя ЦИК Российской Федерации (1999-2007) Вешнякова А.А. и члена ЦИК Российской Федерации Борисова И.Б, что члены наблюдательных миссий должны проходить соответствующую документально подтвержденную подготовку. Процедура аккредитации иностранного и международного наблюдателя должна предусматривать обязательную тестовую проверку на знание национального избирательного права и процесса. Повысить профессионализм мониторинговых миссий могло бы преимущественное приглашение наблюдателей, представляющих избирательные комиссии иностранных государств (в частности, наблюдателей Ассоциации организаторов выборов стран Европы, включающей представителей 20 центральных избирательных органов европейских государств или наблюдателей Организации Американских государств).
- ввести новый порядок формирования совместных миссий наблюдения за выборами, основанный на членстве (участии) государства в конкретных международных организациях. В частности, если государство не является членом НАТО или Европарламента (к примеру, Российская Федерация, Украина, Беларусь, Казахстан, Таджикистан, Узбекистан и др.), на каком основании представители Парламентской Ассамблеи НАТО или Европарламента включаются в состав миссии наблюдения за выборами?
- переориентироваться на приоритетное участие Российской Федерации в долгосрочных мониторинговых миссиях и в основных командах БДИПЧ ОБСЕ, а также придерживаться справедливого географического принципа формирования миссий наблюдения. Как показывает практика, данные с избирательных участков интерпретируются долгосрочными наблюдателями и основными командами БДИПЧ ОБСЕ, которые и принимают окончательное решение по итогам избирательной кампании. Необходимо изменить существующую практику формирования миссий наблюдения, в соответствии с которой определение количественного и персонального состава групп наблюдения является прерогативой БДИПЧ/ОБСЕ. По словам председателя ЦИК России В Чурова, в миссии БДИПЧ в Киргизии летом 2005 года среди членов главного штаба миссии не было ни одного представителя России (17 человек - два словака, два британца, два поляка, американец, серб, хорват, казах, украинец, латыш, немец, узбек, голландец, швед, австриец), среди членов региональных штабов - ни одного представителя России (13 штабов - 26 человек из Швейцарии, Дании, Франции, Норвегии, Великобритании, Болгарии, Грузии, Испании, Финляндии, Нидерландов, Сербии, Казахстана, Германии, США), в миссии в Западном Иссык-Куле из 23 человек 18 представляли Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (ни одного представителя России, три американца, два немца, два британца, два бельгийца, голландец, серб, француз, исландец, швейцарец, кореец, грузин, поляк, канадец), 2 человека представляли американское посольство и 3 были депутатами Госдумы.
- рекомендовать ОБСЕ отказаться от краткосрочных миссий наблюдения за выборами. Нередко участники этих миссий не знают законодательства страны пребывания, не имеют представления о национальной процедуре голосования и подведения итогов голосования, о порядке передачи данных об итогах голосования в вышестоящие комиссии. Наблюдение за выборами – это напряженная и кропотливая работа, требующая высокого уровня профессионализма, а не увлекательное, ни к чему не обязывающее путешествие по странам и континентам с заранее подготовленным шаблонным отчетом.
- отказаться от предварительных заключений международных миссий наблюдения о состоявшихся выборах. Эти заключения носят политически ангажированный характер и препятствуют подготовке взвешенных, отличающихся по содержанию итоговых отчетов, выражающих позицию не только руководства миссии, но и направляющей международной организации в целом. Итоговый отчет миссии должен приниматься большинством ее состава. Справедливой и непредвзятой оценке избирательной кампании в большей степени отвечают заключительные отчеты, представляемые руководству ОБСЕ.
- осуществлять нормативно-правовое регулирование деятельности международных наблюдателей в интересах защиты конституционного строя и безопасности государства. Это предполагает:
а) на законодательном уровне: разработку нормативного правового акта, детально регулирующего процедуры иностранного и международного наблюдения на территории Российской Федерации, порядок и основания приглашения наблюдателей.
Важное значение имеет регулирование правового положения наблюдателей (прежде всего, объема их прав и обязанностей). По российскому законодательству, в отличие от других государств, признающих внешнее наблюдение за выборами, иностранные (международные) и национальные наблюдатели наделяются равным объемом прав.
Учитывая, что в действующем российском законодательстве отсутствуют нормы, предусматривающие ответственность иностранных (международных) наблюдателей, главу 5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях представляется целесообразным дополнить ст.5.25.1 «Нарушение иностранным (международным) наблюдателем порядка наблюдения за подготовкой и проведением выборов, референдума» следующего содержания:
1. Распространение иностранным (международным) наблюдателем информации о результатах выборов (референдума) до окончания дня голосования, выдвижение незаконных требований о непризнании итогов выборов (референдума), а равно распространение иностранным (международным) наблюдателем заведомо ложной информации, связанной с подготовкой и проведением выборов (референдума) - влекут за собой наложение административного штрафа в размере до 20 минимальных размеров оплаты труда и отзыв аккредитации.
2. Те же нарушения, совершенные иностранными (международными) наблюдателями, обладающими привилегиями и иммунитетами в соответствии с нормами международного права – влекут за собой отзыв аккредитации».
В этом случае имеющиеся в законодательстве РФ положения об административной ответственности за нарушение прав иностранных (международных) наблюдателей (ст. 5.6 КОАП РФ) будут логично дополняться нормами об ответственности иностранных (международных) наблюдателей за нарушение порядка наблюдения за подготовкой и проведением выборов.
б) на уровне указов Президента Российской Федерации:
на период каждой избирательной кампании федерального уровня ввести по согласованию с МИД России нормативное квотирование количества иностранных (международных) наблюдателей (как показывает практика, слишком большое число наблюдателей оказывает негативное воздействие на избирательный процесс: затрудняет работу избирательных комиссий, голосование, подсчет голосов и в ряде случаев становится фактором давления на самих избирателей). Кроме того, окончательное решение о количестве наблюдателей должно приниматься принимающей, а не направляющей стороной.
в) на уровне ЦИК Российской Федерации:
представляется целесообразным детализировать существующий порядок аккредитации и отзыва аккредитации наблюдателей. В Постановлениях ЦИК РФ от 9 июля 2003 г. № 17/120-4 «О Разъяснениях порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей и об удостоверении иностранного (международного) наблюдателя при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва», от 22 января 2004 г. № 80/681-4 «О Разъяснениях порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов Президента Российской Федерации и об удостоверении иностранного (международного) наблюдателя» отсутствуют основания, в соответствии с которыми иностранному наблюдателю может быть отказано в аккредитации в Российской Федерации.
На наш взгляд, следовало бы отказаться от аккредитации лиц и организаций, имеющих политические, экономические, идеологические и иные интересы в Российской Федерации, а также лиц, в отношении которых было принято решение об отзыве аккредитации за нарушение законодательства и принципов международного права. Данная норма соответствует положениям Декларации принципов международного наблюдения (с Кодексом поведения международных наблюдателей за выборами) (ООН, 27 октября 2005 г.). Предлагается нормативно закрепить статус стажеров-наблюдателей с ограниченными полномочиями по наблюдению и распространять его на лиц, не имеющих опыта наблюдения за выборами.
Если реализация предложенных законодательных новелл не приведет к изменению предвзятого и прогнозируемого характера деятельности иностранных и международных миссий наблюдения, представляется целесообразным постепенно отказаться от навязанного БДИПЧ/ОБСЕ Российской Федерации существующего формата наблюдения за выборами и перейти к принципиально иной концепции внешнего наблюдения за выборами.
Формирование новой концепции иностранного (международного) наблюдения за выборами может быть двухэтапным.
На первом этапе предполагается укрепление системы независимых избирательных комиссий, приоритетное развитие национальных институтов гражданского общества («внутренней системы» наблюдения за выборами) и частичный отказ от существующего формата внешнего наблюдения, означающий отказ от приглашения «наблюдательных» миссий и отказ от приглашения в качестве наблюдателей миссий государств, не признающих внешнее наблюдение за выборами.
В связи с введением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» сохранил право направлять своих представителей в качестве наблюдателей за ходом голосования и подсчета голосов только за политическими партиями, зарегистрировавшими федеральные списки кандидатов. Данное решение законодателя представляется ошибочным. В отличие от партийных наблюдателей непартийный мониторинг проводится гражданами, не заинтересованными в результатах выборов. Кроме того, развитие системы независимого общественного наблюдения за выборами могло бы способствовать дальнейшей демократизации политической системы Российской Федерации.
Как показывает опыт развитых стран, политика суверенного государства должна быть направлена на замещение иностранных и международных наблюдателей наблюдателями из числа собственных граждан. Развитие национальных институтов гражданского общества означает: упрочение доверия населения к выборным институтам, повышение правовой культуры российских граждан, развитие общественного контроля за выборами со стороны политических партий, свободных СМИ (в том числе общественного вещания), молодежных и иных общественных организаций.
В современной России созданы необходимые условия для эффективного общественного контроля и продолжается работа по развитию прозрачных механизмов наблюдения за выборами. В этих целях осуществляется правовое образование и воспитание граждан, повышение профессионализма организаторов выборов, наблюдателей и представителей средств массовой информации, обучение кандидатов, их доверенных лиц, уполномоченных представителей политических партий квалифицированному ведению избирательных кампаний на основе организации правовых консультаций и соответствующих курсов при избирательных комиссиях. Избирательными комиссиями выдаются заверенные копии протоколов об итогах голосования, осуществляется оперативное обнародование в Интернете итогов голосования по каждому из избирательных участков, образованных на федеральных выборах.
На втором этапе предполагается привести ратифицированные Российской Федерацией международные договоры в сфере организации и проведения выборов и связанные с ними обязательства России в соответствие с интересами национальной безопасности. Эту работу следует проводить как в отношении не вступивших в законную силу на территории Российской Федерации международных правовых актов, так и в отношении действующих международных договоров.
Важное значение для укрепления политической независимости России при проведении демократических выборов имеет экспертиза вопроса о необходимости участия (членства) Российской Федерации в ряде международных организаций.
Как известно, любая международная организация создается с определенной целью, достижение которой означает прекращение деятельности данной организации либо реформирование с учетом новых потребностей. ОБСЕ (в то время Совещание по вопросам безопасности и сотрудничества в Европе) было юридически оформлено Хельсинкским Заключительным актом от 1 августа 1975 г. как форум для диалога государств социалистической и капиталистической систем, обеспечивающий глобальную и региональную безопасность, стабильность и сотрудничество. После распада социалистического блока государств и СССР двухполюсная глобальная система прекратила существование. Однако ОБСЕ не только продолжила свое функционирование в прежнем режиме, но и стала осуществлять некоторые иные направления деятельности, не связанные с целями создания и дублирующие функции других международных организаций.
Осуществление Организацией оперативной деятельности, не предусмотренной ее нормативными документами (т.н. «гибкость» ОБСЕ), не может считаться нормальным явлением, поскольку подрывает принцип законности. Ни одна, даже самая авторитетная организация не должна стоять над законом. Неурегулированность правосубъектности ОБСЕ на практике приводит к тому, что ее деятельность по наблюдению за соблюдением прав человека и выборами нередко противоречит международным договорам и избирательным стандартам, носит в ряде выборных кампаний противоправный характер.
Представляется, что международные организации, которые сами систематически нарушают общепризнанные принципы и нормы международного права, не вправе контролировать и оценивать выполнение государствами своих международных обязательств.
В соответствии с Заключительным актом 1975 г. добросовестное выполнение обязательств по международному праву предполагает уважение и применение всеми государствами всех хельсинкских принципов (суверенное равенство, уважение суверенных прав, неприменение силы или угрозы силой, нерушимость границ, территориальная целостность государств, мирное урегулирование споров, невмешательство во внутренние дела, уважение прав человека и основных свобод, равноправие и право народа распоряжаться собственной судьбой, сотрудничество между государствами).
Однако в настоящее время ряд государств (в первую очередь, США и их военно-политические союзники) и финансируемых ими международных организаций открыто пренебрегает перечисленными принципами и общепризнанными нормами международного права, использует военно-политическое, экономическое и иное принуждение (военные операции без санкции СБ ООН, размещение элементов ПРО в Польше и Чехии, строительство тюрем ЦРУ в Европе, дискриминационные меры в отношении Беларуси, территориальные требования Европарламента к России и др.), направленное на подчинение собственным интересам суверенных прав других государств, и таким образом обеспечивает себе преимущества. В подобной ситуации одностороннее выполнение обязательств (в частности, приглашение на выборы международных наблюдателей) в рамках существующей международной организационной структуры, подконтрольной США, не может быть признано оправданным.
В соответствии с ч.11 раздела 4 Будапештских решений СБСЕ от 6 декабря 1994 г. каждое государство – участник ОБСЕ имеет суверенное право принадлежать или не принадлежать к международным организациям, а также быть или не быть участником двусторонних или многосторонних договоров, включая союзные договоры; государства - участники также имеют право на нейтралитет. Каждое из них имеет право менять свой статус при соблюдении соответствующих процедур. Согласно разделу VIII Декларации принципов Заключительного акта все народы всегда имеют право в условиях полной свободы определять, когда и как они желают, свой внутренний и внешний политический статус без вмешательства извне и осуществлять по своему усмотрению свое политическое, экономическое, социальное и культурное развитие.
В условиях быстро меняющейся обстановки в мире и необходимости адаптации международных организаций к реалиям сегодняшнего дня упорное умаление обозначенных международных проблем и отказ руководства ОБСЕ от рационального реформирования Организации не является продуктивным.
Возможным выходом из сложившейся ситуации могло бы стать заключение Российской Федерацией двусторонних договоров о взаимном наблюдении за выборами с заинтересованными государствами – участниками ОБСЕ и активизация совместных мониторинговых процедур с государствами Содружества - участниками ОБСЕ. Такой вариант решения проблемы, с одной стороны, не повлияет на существующие договорные обязательства по отношению к ОБСЕ, а с другой стороны, будет препятствовать консервации существующего мирового порядка с экономическим, военно-политическим и идеологическим доминированием США, обеспечиваемым за счет использования стратегии односторонних действий и ущемления национальных интересов других государств, в том числе и Российской Федерации.
Новый формат отношений с ОБСЕ не следует увязывать с отменой положений национального законодательства об иностранном (международном) наблюдении за выборами и статусе иностранных (международных) наблюдателей. Позиция России выражается не в отказе от внешнего наблюдения, а в отказе от предвзятого и необъективного внешнего наблюдения за выборами. Предполагается, что вместо наблюдателей БДИПЧ/ОБСЕ, ПАСЕ, Европарламента, Парламентских ассамблей ОБСЕ и НАТО на выборы в Российскую Федерацию будут приглашаться наблюдатели, представляющие государства ОБСЕ, с которыми заключены соответствующие договоры о мониторинге, представители Шанхайской Организации Сотрудничества, Межпарламентской ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств, Парламентского Собрания Союза Беларуси и России. Формирование подобной концепции международного наблюдения за выборами, не ассоциирующейся с «двойными стандартами», будет способствовать восстановлению политического баланса сил на международной арене, повысит престиж и авторитет Российской Федерации. Если же дальнейшая практика международных отношений покажет, что существующий формат дискриминационной мониторинговой деятельности ОБСЕ уступит место новым подходам, основанным на объективном наблюдении за выборами, реальной защите прав человека и неукоснительном соблюдении норм международного права, Российская Федерация вправе вернуться к полноценному взаимовыгодному сотрудничеству.
Российская Федерация заинтересована в равноправном участии в развитии демократии, совершенствовании избирательных систем, внедрении современных избирательных технологий, обеспечении верховенства права и защите прав человека в сочетании с сохранением собственного государственного суверенитета и невмешательства во внутренние дела других стран.