"Самые демократичные в истории": особенности правового регулирования и международного наблюдения на выборах депутатов Верховной Рады Украины
А.В. Игнатов, кандидат юридических наук, юрист Российского общественного института избирательного права
«Самые демократичные в истории»: особенности правового регулирования и международного наблюдения на выборах депутатов Верховной Рады Украины
Политика и общество. 2006. №9-10. С. 22-32.
Повышенный интерес, проявляемый в отношении выборов депутатов Верховной Рады Украины 5-го созыва, прошедших 26 марта 2006 года, со стороны политиков, политологов и юристов как в самой Украине, так и за ее пределами, обусловлен целым рядом обстоятельств. Эти выборы неофициально называли «четвертым туром президентских выборов», т.к., согласно принятым между вторым и третьим туром выборов Президента Украины в 2004г. изменениям в Конституцию Украины, в компетенцию Верховной Рады переданы существенные полномочия, включая назначение Премьер-министра по представлению Президента, внесенному на основании предложения коалиции депутатских фракций в Верховной Раде, назначение министров обороны и иностранных дел по представлению Президента, других членов Кабинета министров по представлению Премьер-министра и т.п. В результате конституционной реформы, разрабатываемой ранее, но принятой скорее в силу необходимости выхода из сложившейся ситуации в конце 2004г., Верховная Рада Украины превратилась в самый сильный парламент на территории СНГ. Кроме того, реально претендовавшие на места в парламенте, политические силы на этих выборах также были сгруппированы вокруг двух «полюсов», существующих весь период независимости Украины и ярко проявившихся во время выборов 2004г.
Впервые в истории Украины выборы в Верховную Раду прошли полностью по пропорциональной системе по единому избирательному округу. В связи с этим россияне наблюдали за выборами, имея ввиду то, что следующие выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации также впервые в нашей истории будут проходить полностью по единому избирательному округу и по пропорциональной системе. И было бы неплохо принять во внимание отраженную в заключении Венецианской комиссии Совета Европы и БДИПЧ ОБСЕ и в итоговом отчете миссии БДИПЧ ОБСЕ позицию, что отсутствие у независимых кандидатов, не присоединившихся к какой-либо партии или блоку, возможности баллотироваться противоречит п. 7.5 Копенгагенского документа ОБСЕ 1990г., согласно которому государства – участники уважают право граждан добиваться политических или государственных постов в личном качестве или в качестве представителей политических партий или организаций без дискриминации.
* Заключение №338/2005, п. 58.
Активное участие приняли в этих выборах и политические силы Украины, в результате чего, опять же впервые в стране, в избирательный бюллетень, длина которого составила 78 см, было включено 45 субъектов избирательного процесса: 28 политических партий и 17 блоков, на 450 депутатских мандатов первоначально было зарегистрировано 7 747 кандидатов.
* * *
Правовое регулирование выборов депутатов Верховной Рады Украины осуществляется Законом Украины «О выборах народных депутатов Украины» от 25 марта 2004г. №1665-IV в редакции Закона от 7 июля 2005г. №2777-IV (далее – Закон). К основным и представляющим наибольший интерес особенностям данного Закона можно отнести следующие.
* Ведомости Верховной Рады Украины. 2004. №27-28. Ст.366; 2005. №38-39. Ст.449.
Институт назначения выборов посредством принятия специального решения Президентом Украины в отношении очередных выборов, которые проводятся в связи с истечением срока полномочий Верховной Рады Украины, Законом не предусмотрен (п. 2 ст. 15). Выборы проводятся в четко определенный день – последнее воскресенье марта последнего года полномочий Верховной Рады, при этом избирательный процесс на очередных выборах начинается за 120 дней до дня голосования, о его начале объявляет ЦИК не позднее чем за 125 дней до дня голосования (ст. 16). В соответствии с этими требованиями Постановлением ЦИК Украины от 18 ноября 2005г. №145 «О начале избирательного процесса очередных выборов депутатов Верховной Рады Украины 26 марта 2006г.» объявлено о его начале 26 ноября 2005г. Предусмотренный Законом Украины порядок, по сути, исключает какую-либо политическую составляющую в вопросе о сроке начала избирательной кампании. Институт назначения выборов парламента главой государства, сохранившийся с эпохи становления парламентаризма в монархических государствах, когда оно представляло собой своего рода разрешение монарха на избрание парламента, не совсем вписывается в республиканскую форму правления государства и, как представляется, должен уйти в историю и в России, особенно после четкого определения в законе дня голосования.
Избирательные участки, которые по законодательству Украины образуются с количеством избирателей от 20 до 2500, четко классифицируются по двум основаниям:
1. по типу – на обычные (для голосования по месту жительства), специальные (для голосования в больницах, на судах, находящихся в плавании, на полярных станциях, в учреждениях уголовно-исполнительной системы и в других местах временного пребывания избирателей с ограниченными возможностями передвижения) и заграничные. Голосование на участках последних двух категорий организуется с рядом особенностей (п. 2 ст. 19);
2. по численности избирателей – на малые (до 500 избирателей), средние (от 500 до 1500) и большие (более 1500) (п. 3 ст. 19). Данной классификации корреспондируют установленные Законом нормативы по площади помещения для голосования, которая должна быть не менее 50, 75, 90 кв.м, а в случае отсутствии такого помещения в границах избирательного участка может быть сокращена с разрешения ОИК не более чем на 50% (п. 3 ст. 81), по количеству стационарных избирательных урн (ящиков для голосования) – не менее 2, 3 и 4 (п. 6 ст. 81), по количеству членов УИК – 10-18, 14-20 и 18-24 соответственно (п. 2 ст. 28). Установленные законом нормативы позволяют создать максимально благоприятные условия для реализации гражданами своих избирательных прав и для осуществления избирательными комиссиями своих функций. Однако, Закон не предусматривает ситуации, когда на территории избирательного участка отсутствует и помещение, использование которого допустимо по решению ОИК.
Следует обратить внимание на существенно отличающийся от российского порядок формирования окружных и участковых избирательных комиссий: в их состав в обязательном порядке включатся по одному представителю от партий *, имеющих фракции Верховной Раде Украины, а также по одному представителю от других партий – субъектов избирательного процесса, которые определяются из представленных кандидатур посредством жеребьевки (п. 3 ст. 27, п. 5 ст. 28). Кроме того, должности председателей, их заместителей и секретарей комиссий соответствующего уровня распределяются между соответствующими партиями на пропорциональной основе (п. 10 ст. 27, п. 10 ст. 28). Такой порядок, безусловно, обеспечивает более представительный характер избирательных комиссий, однако создает предпосылки для снижения их профессиональных качеств, т.к. не все представители партий имеют соответствующий опыт.
* Здесь и далее под партиями понимаются как собственно политические партии, выдвинувшие списки кандидатов, так и избирательные блоки политических партий, если иное не следует из особенностей статуса последних.
В Законе практически не изменен разработанный в ходе «оранжевой революции» и примененный на третьем туре президентских выборов достаточно сложный порядок голосования по открепительным удостоверениям (ст. 42). Такое удостоверение выдается избирателю двумя членами УИК по письменному заявлению с указанием причины, по которой он не может проголосовать по месту жительства, и номера округа, в котором он намерен проголосовать, поданному не позднее 20 часов последней пятницы перед днем голосования. Отметка о выдаче открепительного удостоверения проставляется в списке избирателей и в документе, удостоверяющем личность избирателя. Избиратель вправе проголосовать по открепительному удостоверению только на избирательном участке, специально определенном для этих целей ОИК из расчета один избирательный участок на территории каждого округа, образованного на территории большого города, либо по одному избирательному участку на территории каждого города областного значения, районного центра, а также курортных местностях, входящих в состав округа. Для этого ему необходимо обратиться не позднее 12 часов последней субботы перед днем голосования в ОИК с заявлением, в котором указать избирательный участок из числа определенных ОИК, на котором он намерен проголосовать, предъявив открепительное удостоверение и документ с отметкой о его выдаче, на основании которых избиратель включается членами ОИК в соответствующий список. В результате, из получивших открепительные удостоверения 50 478 избирателей*, в списки избирателей на их основании было включено 20 365 человек, т.е. 40% получивших, а всю описанную процедуру прошли и получили бюллетени по таким удостоверениям лишь 16 899 избирателей**, т.е. лишь один из трех получивших открепительные удостоверения избирателей. Такая ситуация получила краткую оценку миссии БДИПЧ ОБСЕ: «проблема неконтролируемых открепительных удостоверений, наблюдавшаяся на предыдущих выборах, успешна решена»***. Однако вряд ли можно согласиться с таким утверждением, принимая во внимание, что реализуя свою обязанность по созданию гарантий проведения нефальсифицированных выборов, государство должно учитывать и необходимость обеспечения всеобщего избирательного права как одного из основополагающих принципов при проведении демократических выборов, а при установлении порядка реализации права иметь ввиду, что он не должен своей сложностью делать невозможной или необоснованно трудной реализацию права.
* По данным итогового отчета миссии наблюдения БДИПЧ ОБСЕ, со ссылкой на ЦИК Украины.
** П. 12, 15 протокола ЦИК Украины о результатах выборов народных депутатов Украины от 10 апреля 2006г.
*** Итоговый отчет миссии наблюдения БДИПЧ ОБСЕ от 23 июня 2006г.
Одной из наиболее серьезных на этих выборах стала проблема составления списков избирателей, которые впервые по всей стране составлялись на украинском языке. Известно, что в восточных и южных областях Украины списки избирателей ранее составлялись на русском языке, а для приведения их в соответствие с новыми требованиями достаточно широко использовались различное программное обеспечение, при этом единого подхода к организации такой работы выработано не было. В результате был осуществлен технический перевод фамилий, имен, отчеств и названий улиц с русского языка на украинский вместо планировавшейся транслитерации, необходимость которой также вызывает сомнения, поскольку в паспортах граждан Украины, а, следовательно, и в базах данных органов внутренних дел, сведениях о гражданах выполнены на двух языках, поэтому достаточно было составить новые списки, используя данные на украинском языке. Очевидно, что точно определить масштабы данной проблемы крайне сложно, но впечатляет разброс в оценках: от 8-10% граждан Украины, лишившихся возможности реализовать свое активное избирательное право, по данным Партии регионов, до одного подтвержденного случая, по данным БДИПЧ ОБСЕ.
Сложившаяся ситуация усложнена запретом внесения изменений в список избирателей без решения суда или ОИК и абсолютным запретом на это за 2 дня до дня голосования (п. 7, 9 ст. 45). Без соответствующего решения допускается лишь исправление неточностей и технических ошибок в списке избирателей, исчерпывающий перечень которых установлен Законом и включает неправильное написание фамилии, имени, отчества, даты рождения, номера дома, квартиры, в случае если, несмотря на такие технические описки, понятно, что в список внесен именно тот избиратель, который прибыл на избирательный участок (п. 8 ст. 45). Учитывая, что правом на ознакомление со списком избирателей и уточнение данных о себе, как правило, пользуется крайне незначительная часть граждан, запрет внесения изменений в списки избирателей в день голосования, в т.ч. на основании решения суда, на наш взгляд, не гарантирует реализацию принципа всеобщего избирательного права. Нельзя не учитывать и то, что одной из основных на данных выборах стала проблема задержки формирования УИК, в результате чего значительное количество УИК не могло своевременно начать функционировать, в т.ч. предоставлять возможность ознакомления со списками избирателей, в связи с отсутствием кворума.
Одной из гарантий всеобщего избирательного права (независимо от наличия у гражданина места жительства) является предусмотренный украинским законодательством учет бездомных граждан и их регистрация по юридическому адресу учреждения, осуществляющего такой учет (подп. 7 п. 4 ст. 44). Учитывая, что проблема обеспечения возможности голосования данной категории избирателей достаточно актуальна в настоящее время и в Российской Федерации, для ее решения следует рассмотреть возможность использования такого опыта.
Интересным представляется решение некоторых вопросов, связанных с формированием избирательных фондов, через которые осуществляется финансирование избирательных кампаний партий. Известно, что в российском избирательном законодательстве используется принцип, предполагающий открытие одного специального избирательного счета для формирования избирательного фонда, реализация которого в общегосударственном масштабе обычно вызывает целый ряд организационных трудностей, для устранения которых Федеральным законом от 18 мая 2005г. №51-ФЗ предусмотрена возможность создания на выборах депутатов Государственной Думы в дополнение к избирательному фонду политической партии избирательных фондов ее региональных отделений, что может быть расценено как определенное нарушение принципа равенства субъектов избирательного процесса (значительно меньше возможностей у партии, не имеющей региональные отделения во всех субъектах РФ). В отличие от этого, в законодательстве Украины использован своего рода промежуточный вариант, который можно определить как принцип первоначального аккумулирования всех средств избирательного фонда на одном счете: избирательный фонд в обязательном порядке имеет один накопительный счет, на который поступают все средства для финансирования избирательной кампании, а также текущие счета, с которых осуществляется финансирование соответствующих расходов. Количество текущих счетов и места их открытия определяется партией самостоятельно с учетом единственного ограничения – не более одного на территориальный избирательный округ, т.е. не более 225 счетов (п. 1-3 ст. 51). Такая система позволяет, на наш взгляд, позволяет избежать указанных выше недостатков.
Для регистрации списка кандидатов партия должна в обязательном порядке внести денежный залог в размере 2 тыс. минимальных размеров заработной платы (700 тыс. гривен*, т.е. около 3,5 млн. рублей), который возвращается в случае отказа в регистрации, а также в случае участия списка кандидатов в распределении депутатских мандатов; и перечисляется в бюджет в случае отмены регистрации всех кандидатов в списке кандидатов или неучастия списка кандидатов в распределении депутатских мандатов (п. 1 ст. 58, ст. 59). Отсутствие возможности сбора подписей или какой-либо другой альтернативы избирательному залогу как условию регистрации списка кандидатов может быть расценено как своего рода имущественный ценз.
* 1 минимальный размер заработной платы в соответствии с Законом Украины от 20 декабря 2005г. №3235-IV «О государственном бюджете Украины на 2006г.» на день голосования составлял 350 гривен.
Отмена регистрации кандидатов в качестве санкции за допущенные нарушения предусматривается в случае повторного совершения кандидатом деяния, за которое ему было вынесено предупреждение (подп. 10 п. 1 ст. 64). Закон предусматривает 5 оснований вынесения ЦИК предупреждения, 4 из которых выносятся в случае установления судом при рассмотрении избирательного спора фактов: подкупа избирателей или членов избирательных комиссий, косвенного подкупа избирателей, расходования средств на финансирование избирательной кампании помимо избирательного фонда, злоупотребления кандидатом служебным положением, а в случае нарушения условий проведения предвыборной агитации, в т.ч. нарушение сроков ее проведения, предупреждение выносится без решения суда (п. 4 ст. 64).
Косвенным подкупом избирателей признается предвыборная агитация, сопровождаемая предоставлением избирателям, заведениям, учреждениям, организациям денежных средств либо бесплатно или на льготных условиях товаров (кроме товаров, содержащих визуальные изображения названия, символики, флага партии, стоимость которых не превышает 3% минимального размера заработной платы, т.е. 10,5 гривен или 55 рублей), услуг, работ, ценных бумаг, кредитов, лотерейных билетов, других материальных ценностей, а также их предоставление, сопровождаемое призывами или предложениями голосовать или не голосовать за определенную партию или упоминанием названия партии или имени кандидата (п. 13 ст. 71). Необходимо отметить, что впервые в украинском законодательстве предусмотрена максимальная стоимость товара, передача которого не считается подкупом. Такое исключение из общего запрета передачи избирателям материальных ценностей представляется более удачным, по сравнению с действующим в России разрешением распространять печатные материалы и значки, специально изготовленные для избирательной кампании, по которому подкупом признается передача избирателям целлофановых пакетов, флажков, воздушных шариков и не признается передача дорогостоящих книг, календарей, ежедневников и т.п. Полагаем, что при совершенствовании российского законодательства следует вернуться к вопросу стоимостного ограничения в отношении материальных ценностей, передача которых является подкупом избирателей.
Интересным, хотя и не бесспорным, является признание проведения концертов, выставок, спортивных соревнований, демонстрации фильмов в поддержку партии, а также обнародование информации о такой поддержке, одной из форм предвыборной агитации (подп. 7 п. 2 ст. 66). Данная норма исключает признание указанных мероприятий, в т.ч. бесплатных для избирателей, подкупом избирателей.
Отказ в регистрации и отмена регистрации всех кандидатов, включенных в список партии (аналог отказа в регистрации, отмены регистрации списка кандидатов в России), предусмотрены исключительно в случае, если после отказа в регистрации кандидатам, отмены регистрации кандидатов из такого списка число кандидатов в нем останется меньше минимального числа кандидатов – 18 (п. 4 ст. 62). Возможно, справедливо, что правонарушения одного или нескольких кандидатов, независимо от их места в списке, не являются основанием для отмены регистрации списка в целом. Однако, учитывая, что партия вправе выдвинуть в составе списка до 450 кандидатов, отмена регистрации списка представляется крайне маловероятной. В связи с этим указанная норма вряд ли создает надежный механизм защиты прав других субъектов избирательного процесса в случае нарушения со стороны кандидатов одной из партий.
Необычным для государств – участников СНГ является включение в перечень запретов при проведении предвыборной агитации, наряду призывами к насильственному изменению конституционного строя, нарушению территориальной целостности государства, пропагандой войны и т.п., призывов к ликвидации независимости Украины (п. 5 ст. 71), причем независимо от того, насильственным или иным незаконным либо признанным международным сообществом и законным путем (например, проведение общенационального референдума). В связи с этим ограничение в такой формулировке сложно признать правомерным.
Законодательство Украины предусматривает 3 категории официальных наблюдателей, статус которых имеет некоторые отличия (ст. 74):
а) от партий и блоков – субъектов избирательного процесса, которые регистрируются ОИК по представлению доверенного лица партии, поданному не позднее чем за 5 дней до дня голосования (п.2, 4 ст. 75), и обладают статусом самостоятельных субъектов избирательного процесса (п. 1 ст. 74);
б) от общественных организаций, одной из целей деятельности которых является наблюдение за выборами, зарегистрированных в установленном порядке не позднее чем за 2 года до дня голосования, которые вправе назначать наблюдателей с разрешения ЦИК (разрешение может быть распространено на всю территорию Украины либо на ее часть в зависимости от территориального статуса организации) по обращению, поданному не позднее чем за 90 дней до дня голосования; наблюдатели регистрируются ОИК по представлению организации, поданному не позднее чем за 5 дней до дня голосования (ст. 76). Впервые предоставленным правом назначения наблюдателей воспользовались 16 общественных организаций, которые назначили в общей сложности 5640 наблюдателей*. Особенностью статуса таких наблюдателей является то, что в избирательной комиссии вправе одновременно присутствовать не более трех наблюдателей от разных общественных организаций, а при наличии большего числа зарегистрированных наблюдателей ОИК рекомендует организациям распределить участки между ними (п. 10 ст. 76). Последствия отказа от такого распределения или несоблюдения соглашения Законом не предусмотрены. Несмотря на то, что цель такого ограничения понятна – не создавать условий для дестабилизации работы комиссий, ему сложно дать однозначно положительную оценку, т.к. не исключается возможность ограничения прав определенных общественных организаций, в т.ч. при распределении участков, в связи с чем следовало бы более четко сформулировать порядок действий избирательных комиссий и общественных организаций при возникновении такой ситуации;
* Данные сайта ЦИК Украины.
в) от иностранных государств и международных организаций, которые регистрируются ЦИК не позднее чем за 10 дней до дня голосования (п. 1 ст. 77), при этом граждане Украины не могут быть зарегистрированы наблюдателями данной категории (п. 3 ст. 77). Среди предусмотренных Законом прав международных наблюдателей следует выделить право публично высказывать свои предложения об организации проведения выборов депутатов и совершенствовании законодательства Украины с учетом международного опыта, проводить пресс-конференции с соблюдением требований законодательства Украины и образовывать вместе с другими наблюдателями от иностранных государств, международных организаций по согласованию с ЦИК временные группы официальных наблюдателей для координации своей деятельности в рамках своих полномочий (п. 6 ст. 77). Последнее положение является правовой основой для создания так называемых миссий наблюдения, направляемых международными организациями, но не имеющих, как правило, какого-либо официального статуса в рамках законодательства государства, в котором осуществляется наблюдение. В то же время, положение Закона о том, что деятельность таких наблюдателей осуществляется самостоятельно и независимо (п. 7 ст. 77), не содержит уточнения, в какой степени оно распространяется на отношения внутри соответствующей миссии наблюдения.
Ящики для голосования изготавливаются из прозрачного материала и на каждом из них проставляется индивидуальный номер (п. 6 ст. 81), который служит гарантией от их подмены. Такую же функцию выполняет контрольный лист, который заполняется с указанием номеров округа, участка и ящика, времени вбрасывания листа и подписывается присутствующими членами УИК, а по желанию и присутствующими кандидатами, уполномоченными представителями партий, наблюдателями (п. 4 ст. 82). При отсутствии контрольного листа в ящике на момент его вскрытия, все содержащиеся в нем бюллетени не учитываются при подсчете голосов и при установлении общего числа избирателей, принявших участие в голосовании (п. 10 ст. 88).
Сохраняя возможность оказания помощи избирателю, не способному вследствие физических недостатков самостоятельно заполнить бюллетень, (п. 5 ст. 83), Закон впервые в практике государств – участников СНГ в целях обеспечения голосования избирателей с недостатками зрения предусматривает обязанность ЦИК изготовить рельефно-точечным способом (по методу Брайля) и предоставить УИК трафареты для бюллетеней из расчета по два трафарета на обычный избирательный участок (п. 6 ст. 83). К сожалению, автору не удалось наблюдать за процессом голосования с использованием такого трафарета, но при удачном окончании этого своего рода эксперимента, подобную методику, очевидно, следует внедрять и в Российской Федерации.
Одним из последствий «оранжевой революции» в избирательном законодательстве является существенная корректировка механизма голосования вне помещения для голосования, в котором можно выделить следующие изменения. Во-первых, четко ограничен круг лиц, которые вправе воспользоваться возможностью такого голосования: это избиратели, которые внесены в список на избирательном участке, но по возрасту, в связи с инвалидностью или по состоянию здоровья не способны передвигаться самостоятельно (п. 1 ст. 84). Во-вторых, такие избиратели разделены на 2 категории: постоянно и временно не способные самостоятельно передвигаться. В отношении первой категории в списке избирателей проставляются специальные отметки; они автоматически включаются в извлечение из списка для голосования вне помещения для голосования, если до 12 часов последней субботы перед днем голосования не сообщили в УИК о желании проголосовать в помещении для голосования. Избиратели, относящиеся ко второй категории, включаются в такое извлечение на основании письменного заявления и документа, удостоверяющего факт неспособности передвигаться самостоятельно, представленных в УИК не позднее 20 часов последней пятницы перед днем голосования (п. 3, 5 ст. 84). Такое упорядочение голосования вне помещения для голосования представляет интерес и для России, где также можно было бы установить дифференциацию для разных категорий избирателей. Однако для повышения эффективности посещения членами УИК избирателей первой категории целесообразно проработать механизм уточнения их желания проголосовать.
Одним из оснований признания бюллетеня недействительным является отсутствие в нем изменений, внесение которых предусмотрено решением ЦИК в связи с отменой регистрации всех кандидатов в депутаты от партии, принятого позднее 10 дней до дня голосования, или внесение изменений, не предусмотренных решением ЦИК (п. 16 ст. 88). При этом бюллетень признается недействительным даже в том случае, если избиратель проголосовал за список кандидатов, регистрация которого не отменена и сведения о котором не должны были быть подвергнуты изменениям, что вряд ли может повлиять на волеизъявление избирателя либо на возможность установления итогов голосования. Полагаем, что данную норму следует скорректировать в целях обеспечения учета голосов, поданных избирателями за списки кандидатов, не подлежащие исключению из бюллетеня.
Нельзя не отметить положение об изготовлении бланков протоколов УИК типографским способом по заказу ЦИК по 100 экземпляров на каждую УИК и нумерации их предприятием-изготовителем (п. 1 ст. 89). Протокол в установленном количестве экземпляров, копии протокола изготавливаются с использованием таких бланков, копии выдаются по акту с указанием лица, получившего копию, номера бланка, даты и времени получения копии и проставляется подпись этого лица (п. 10 ст. 89), что позволяет существенно упростить решение вопроса о подлинности копии протокола при возникновении соответствующих споров, а также саму выдачу копий наблюдателям.
Особенностью избирательного законодательства Украины также является возможность обжалования в установленном им порядке решений, действий и бездействия средств массовой информации, их должностных или служебных лиц, творческих работников (п. 4 ст. 104). Такая возможность повышает, по сравнению с предусмотренным в России оспариванием в порядке искового производства или производства по делам об административных правонарушениях, эффективность и своевременность реагирования на незаконные действия СМИ.
Законом установлены жесткие сроки подачи и рассмотрения жалоб. Так, при общем пятидневном сроке, жалоба в отношении нарушений до дня голосования может быть подана до 24 часов дня, предшествующего дню начала голосова¬ния, и должна быть рассмотрена комиссией до начала голосования, жалоба на нарушения во время голосования подается не позже окончания голосования и рассматривается УИК незамедлительно после окончания голосования, а жалоба на нарушения в процессе голосования и подсчета голосов подается и рассматривается в двухдневный срок (ст. 106, 108). Предусмотрено обязательное своевременное сообщение субъекту обращения с жалобой, субъекту обжалования и другим заинтересованным лицам о месте и времени рассмотрения жалобы, которое, наряду с традиционными способами, может быть осуществлено телеграммой, факсимильным сообщением, посредством электронной почты, а также по телефону с фиксированием такого действия служебным лицом субъекта рассмотрения жалобы отдельной письменной справкой, которая приобщается к делу или протоколу (п. 10 ст. 108). Последнее положение представляет интерес, т.к. в условиях избирательной кампании уведомление заинтересованных лиц традиционным способом посредством направления письменного извещения по почте не позволяет соблюсти срок рассмотрения жалобы, а личное вручение уведомления не всегда возможно. Данная же норма создает правовую основу фактически сложившейся практике уведомления заинтересованных лиц.
Серьезные юридические споры возникли в связи с определением списков кандидатов, допущенных к распределению мандатов. По Закону к распределению мандатов допускаются партии, получившие не менее 3% голосов избирателей. Однако Закон четко не устанавливает, каким образом определяется это число при распределении мандатов, устанавливая лишь, что число избирателей, принявших участие в голосовании на избирательном участке, определяется по количеству бюллетеней, извлеченных из всех ящиков для голосования, за вычетом бюллетеней, не подлежащих учету (таковыми признаются бюллетени, на которых указан номер другого округа или участка, на которых отсутствует оттиск печати соответствующей УИК или проставлена печать другой УИК либо любая другая печать). ЦИК при установлении результатов выборов определил указанное число посредством сложения данных, содержащихся в соответствующих строках протоколов нижестоящих комиссий. Это послужило одним из оснований, положенных в основу заявления ряда партий и блоков, не преодолевших трехпроцентный барьер, о признании действий и бездействий ЦИК при установлении результатов выборов неправомерными, в удовлетворении которого отказано постановлением Высшего Административного Суда Украины от 25 апреля 2006г. Обосновывая правомерность действий ЦИК, Суд указал, что избиратель, согласно п. 8 ст. 83 Закона, свидетельствует свое волеизъявление посредством отметки в квадрате напротив названия партии, блока, за которую он голосует, или напротив отметки «против всех», отметив, что из анализа п. 16 ст. 88 Закона следует, что бюллетени, признанные недействительными, также выражают волеизъявление избирателей. Придя к выводу, что к избирателям, принявшим участие в голосовании, относятся избиратели, которые в установленном законом порядке лично получили избирательный бюллетень и, поставив или не поставив в нем какую-либо отметку, опустили его в ящик для голосования, Суд установил, что при определении партий, получивших 3% и более голосов избирателей, необходимо считать сумму избирательных бюллетеней с голосами за списки каждой из партий, недействительных бюллетеней и бюллетеней с голосами избирателей, не поддержавших кандидатов ни от одной из партий, т.е. с учетом волеизъявления всех избирателей. Следует отметить, что Венецианская комиссия Совета Европы и БДИПЧ ОБСЕ дали отрицательную оценку данной норме, рекомендовав не учитывать недействительные бюллетени и голоса «против всех», поскольку они не выражают четкого политического выбора избирателя. Однако данная рекомендация не была учтена законодателем.
Оценивая законодательство о выборах депутатов Верховной Рады Украины в целом, следует признать, что оно, за исключением ряда спорных положений, по нашему мнению, соответствует международным стандартам. Более того, его следует признать одним из наиболее интересных, с точки зрения исследования и практического применения, в СНГ. Целый ряд его норм можно было бы использовать при совершенствовании законодательства Российской Федерации и других государств – участников СНГ.
* * *
Международные организации и некоторые иностранные государства проявили достаточно большой интерес к выборам депутатов Верховной Рады Украины. Всего было зарегистрировано 3033 наблюдателя от 26 международных организаций, 483 наблюдателя от 17 иностранных государств; наибольшей по численности являлись миссии Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (907 чел.), ставшая четвертой миссией этой организации, в работе которой Россия приняла активное участие*, Европейской сети организаций по наблюдению за выборами – ЭНЭМО (440 чел.) и международной общественной организации «За справедливые выборы» (372 чел.); наибольшая группа наблюдателей от иностранных государств была направлена Польшей (355 чел.)**. Впервые в своей истории наблюдателей в иностранное государство направила Общественная палата РФ.
* В составе данной миссии было 60 наблюдателей из России. Ранее Россия направляла большие группы своих представителей в состав миссий по наблюдению за выборами депутатов Милли Меджлиса Азербайджанской Республики 6 ноября 2005г., Президента Республики Казахстан 4 декабря 2005г. и Президента Республики Беларусь 19 марта 2006г.
** Данные сайта ЦИК Украины.
Как указано в итоговом отчете БДИПЧ ОБСЕ, обнародованном 23 июня 2006г., его долгосрочная миссия начала работу 23 января 2006г. и состояла из 12 экспертов в Киеве и 52 долгосрочных наблюдателей, более 900 краткосрочных наблюдателей из 44 государств – участников ОБСЕ (согласно предварительному заявлению от 27 марта 2006г., миссия включала 914 наблюдателей, в т.ч. 732 от БДИПЧ), а также более 100 наблюдателей от Парламентской Ассамблеи ОБСЕ, 46 от Парламентской Ассамблеи Совета Европы, 16 от Европейского Парламента и 25 от Парламентской Ассамблеи НАТО. Ими посещено более 4 000 участков во всех областях Украины, при этом ими были заполнены 252 формы об открытии участка, 4 092 о голосовании, 301 о подсчете голосов и 55 об установлении итогов голосования в ОИК*.
* По данным итогового отчета миссии наблюдения БДИПЧ ОБСЕ от 23 июня 2006г.
Следует отметить, что украинскими властями было отказано в аккредитации наблюдателям от Исполкома СНГ. Официальными лицами Украинского государства назывались разные причины такого отказа: если руководитель пресс-службы МИД Украины В. Филипчук 13 декабря 2005г. говорил об односторонней политической ориентации руководителей миссии СНГ на выборах Президента Украины 2004г., которая привела к тенденциозному и заидеологизированному подходу и искаженным выводам, то первый заместитель министра иностранных дел Украины А. Бутейко 24 января 2006г. со ссылкой на заявление Верховной Рады 1991г. о необходимости относиться к СНГ как к структуре, не имеющей статуса субъекта международного права, заявил, что приглашение наблюдателей от такой структуры некорректно и не отвечает требованиям закона, уточнив при этом, что Украина готова принять наблюдателей от каждого из государств – участников СНГ в отдельности. На решение МИД Украины не повлияло и постановление Верховной Рады от 15 декабря 2005г. о приглашении миссии СНГ для наблюдения за выборами, принятие которого, по-видимому, свидетельствует о признании ей международной правосубъектности Содружества.
Не комментируя юридическую сторону позиции МИД, нельзя не отметить тот факт, что из проанализированных нами 19 заявлений миссий БДИПЧ ОБСЕ по результатам наблюдения за выборами в государствах – участниках СНГ с 2001г. (в период функционирования миссий наблюдения за выборами СНГ) положительная оценка состоявшимся выборам дана только дважды: выборам депутатов Парламента Республики Молдова 6 марта 2005г. и депутатов Верховной Рады Украины 26 марта 2006г. И, возможно по случайному совпадению, только на них не были приглашены наблюдатели от СНГ.
Анализируя деятельность миссии БДИПЧ ОБСЕ, следует отметить, что опросные формы, содержащие в общей сложности 153 вопроса, подготовленные руководством миссии для заполнения краткосрочными наблюдателями, можно в целом охарактеризовать как достаточно мягкие, по сравнению с другими выборами. В них содержалось необычно большая часть общих, неконкретизированных вопросов, и вопросов, направленных на фиксацию числовых и других объективных данных. Целый ряд стандартных для подобных форм вопросов существенно скорректирован, в основном в сторону их смягчения. В качестве примера приведем некоторые из них:
- группа вопросов о конкретных действиях УИК при открытии избирательного участка, позволяющих отметить конкретное нарушение, с одной стороны, и служащая своего рода памяткой о надлежащей процедуре открытия участка самим наблюдателям, с другой, (например, на выборах Президента Казахстана таких вопросов было 17, Президента Беларуси – 9, 2 из которых фактически содержали по 3 вопроса) заменена единственным вопросом: «выполнены ли все предусмотренные процедуры при открытии избирательного участка», для отрицательного ответа на который, с чисто психологической точки зрения, наблюдатель должен быть уверен, что определенная процедура не выполнена, что весьма маловероятно при отсутствии детального знания достаточно сложного избирательного законодательства Украины;
- традиционная формулировка вопроса «видят ли присутствующие все процедуры при открытии участка», позволяющая зафиксировать четко определенный факт, заменена неясной как с точки зрения целей вопроса, так и с точки зрения его понимания наблюдателями формулировкой «разрешено ли видеть», при которой крайне сложно представить отрицательный ответ; аналогичный же вопрос при подсчете голосов сформулирован еще интереснее: «видели ли вы, что наблюдателям не разрешали наблюдать за подсчетом»;
- абсолютно обоснованно, на наш взгляд, сформулирован вопрос «было ли отказано избирателям в голосовании по незаконным причинам», который нередко не содержит уточнения о причинах и толкуется наблюдателями неоднозначно; остается надеяться, что именно такая формулировка войдет в формы других миссий наблюдения;
- в группе вопросов об общей оценке ситуации на участке была использована 4-х бальная шкала, требующая выбора между «хорошо» и «плохо», при том, что чаще используется 5-ти бальная, позволяющая наблюдателю дать среднюю оценку; отсутствие такой возможности создало условия для положительной оценки среднего по большинству параметров участка.
Нельзя не отметить и тот факт, что вопросы о внутренних наблюдателях ограничивались лишь констатацией их присутствия или отсутствия на избирательном участке. При этом миссию не интересовало, сколько таких наблюдателей присутствует, и кого они представляют, что не позволило оценить степень охвата избирательных участков наблюдателями тех или иных политических сил, в результате чего в итоговый отчет вошла лишь одна мало что показывающая фраза «наблюдатели от партий, блоков, общественных организаций присутствовали на 78% участках». Детальный же анализ внутреннего наблюдения был бы весьма интересным, учитывая, что из 12 посещенных автором избирательных участков Львовской области «восточные» политические силы были представлены только наблюдателями Партии регионов, ни один из которых не был местным жителем, на 9 участках.
Кроме того, включенный в формы вопрос о большой толпе в ожидании голосования не всегда позволял должным образом зафиксировать происходящее на участке. В результате нахождения избирателей в кабинах для голосования в среднем по 2-8 минут, создавались большие очереди, работа комиссий дезорганизовывалась, создавались препятствия для осуществления прав наблюдателей, а также условия для нарушения тайны голосования. Вместе с тем, в формах, в отличие от использовавшихся на выборах Президента Беларуси, где данная проблема не была столь актуальной, не содержался вопрос о нехватке кабин для голосования.
Интересные рекомендации получили наблюдатели от руководства миссии на брифинге: во-первых, не заполнять слишком много форм Е, которые предназначены для подробного описания нарушений, поскольку это создаст трудности при их обработке, которую осуществляют всего несколько человек. А во-вторых, фиксировать только нарушения, наблюдаемые лично, и по сути игнорировать сообщения других лиц о нарушениях, что не согласуется не только с обычной практикой деятельности миссий по наблюдению за выборами БДИПЧ ОБСЕ, в т.ч. на выборах Президента Украины 2004г., но и с Руководством по наблюдению за выборами БДИПЧ ОБСЕ, в соответствии с которым следует пообщаться с внутренними наблюдателями, а при составлении отчета разделять информацию, полученную в результате собственных наблюдений и от других лиц, давая собственную оценку достоверности последней*, но не игнорировать ее. Данный факт подтверждает опасения ряда исследователей относительно использования «двойных стандартов» и отступления от принципа объективности и беспристрастности международного наблюдения в работе некоторых миссий.
* Руководство по наблюдению за выборами БДИПЧ ОБСЕ. Пятое издание. Варшава, 2005. С. 63-64.
Оценив состоявшиеся выборы как «в целом соответствующие обязательствам ОБСЕ, Совета Европы и другим международным стандартам демократических выборов», миссия наблюдения БДИПЧ ОБСЕ назвала в итоговом отчете в качестве основных недостатков задержку формирования УИК в связи с тем, что не все партии смогли своевременно внести предусмотренное законодательством число кандидатов в состав комиссий, превышение максимального числа избирателей на около 1400 избирательных участков (4,11% от общего числа участков), трудности при составлении списков избирателей, связанные с ограничениями по времени и возложением всей ответственности на местные органы власти, проведение одновременно парламентских и местных выборов и др. При этом одним из основных позитивных моментов избирательной кампании названо составление списков избирателей с учетом недостатков, выявленных на предыдущих выборах.
Вместе с тем, некоторые числовые данные, полученные в результате обобщения форм наблюдателей и обнародованные в итоговом отчете миссии, вызывают определенное удивление на фоне общей положительной оценки прошедших выборов и цитируемых средствами массовой информации заявлений о том, что они стали «самыми демократичными в СНГ». Так, например, наблюдателями БДИПЧ ОБСЕ была дана негативная оценка (плохо и очень плохо) точности списков избирателей на 10% избирательных участков, при этом на Севере на 5%, на Востоке – на 13% участках. Ими же отмечено, что более 25% участков были открыты с опозданием, на 28% были отмечены большие очереди и переполнение участка, в 17% ОИК наблюдатели не были допущены в компьютерные комнаты. Подсчет голосов и обработка данных в ОИК негативно оценены в 22% случаев, понимание процедур при подсчете – на 23% участков, организация подсчета – на 33%, факты заполнения протокола не ручкой отмечены на 14% участков, подписания членами УИК незаполненных бланков протокола на 7%, существенные неточности и упущения при подсчете на 18% участков, серьезные нарушения – на 8%, присутствие неуполномоченных лиц при подсчете на 14%, в т.ч. руководство им на 9% участков, факты исправления протоколов УИК в помещениях ОИК в 40% случаев*. Своего рода иллюстрацией организации выборов стал наблюдаемый автором процесс подсчета голосов на избирательном участке №86 территориального избирательного округа №114 Львовской области, где жесткое руководство действиями всех членов УИК, включая председателя, осуществлялось заместителем председателя УИК, однако первый ящик для голосования был вскрыт в 6.15 по местному времени, т.е. более чем через 10 часов после окончания голосования, при этом все необходимые процедуры были выполнены значительно раньше, а получить внятное объяснение причин задержки у членов комиссии не удалось. Протокол об итогах голосования на этом участке был подписан лишь в 12.45 понедельника, после чего УИК приступила к подсчету голосов по местным выборам. Однако, несмотря на обнародованные цифры, миссия БДИПЧ ОБСЕ дала в целом положительную оценку процесса подсчета голосов в предварительном заявлении и воздержалась от его оценки в итоговом отчете, фактически пересмотрев свои выводы.
* По данным итогового отчета миссии наблюдения БДИПЧ ОБСЕ от 23 июня 2006г.
Простое сравнение указанных цифр с аналогичными данными, содержащимися в отчетах, например, по недавно состоявшимся выборам в Беларуси, признанным несоответствующими обязательствам, и Казахстане, признанным несоответствующими ряду обязательств, не может не поставить под сомнение общую оценку выборов в Верховную Раду. Безусловно, оценивая состоявшиеся выборы на предмет их соответствия обязательствам государства, нельзя ограничиваться данными наблюдения за голосованием и подсчетом голосов, необходимо анализировать результаты наблюдения за весь период избирательной кампании. Однако, очевидно, что принятие решения о соотношении данных, полученных до и после начала голосования, об определении степени их влияния на общую оценку выборов непосредственно в ходе составления отчета и по принципам, понятным далеко не всем наблюдателям самой миссии, не говоря уже о гражданах соответствующего государства и других «посторонних», не может не вызывать сомнения в объективности такой оценки. Можно лишь с сожалением констатировать, что практически все организации, осуществляющие наблюдение за выборами в настоящее время, включая самые авторитетные, действуют именно таким образом.
Нельзя также не отметить, что, согласно озвученным руководителями миссии БДИПЧ ОБСЕ данным, около 30% заполненных наблюдателями форм содержали положительный ответ на вопрос, наблюдались ли признаки вброса бюллетеней. Однако данная цифра, в случае подтверждения которой вряд ли можно было обсуждать степень соответствия выборов международным стандартам, согласно комментариям заместителя главы миссии, объяснялась неправильным пониманием наблюдателями сути вопроса: некоторые из них давали положительный ответ на этот вопрос наблюдая переполненные ящики для голосования, а некоторые – опускание более одного бюллетеня одним избирателем (что не являлось нарушением, т.к. каждый избиратель по 4-5 разных бюллетеней по совмещенных выборам). Данный факт наглядно свидетельствует либо о прямом игнорировании руководством миссии не вписывающихся в общую оценку выборов фактических данных и попытке дать этому официальное объяснение, что маловероятно, учитывая авторитет и опыт этой организации, либо о недостаточной подготовке наблюдателей к осуществляемой ими деятельности вследствие их невысокой квалификации или нехватки разъяснений со стороны миссии. Вторая из указанных потенциальных причин, безусловно, представляется значительно более вероятной, но вряд ли менее опасной, с точки зрения объективной оценки выборов, т.к. при таких обстоятельствах нет гарантии, что каждый из более 150 вопросов, содержащихся в формах для наблюдателей, понимается ими единообразно и именно в том значении, которое было заложено составителями форм и аналитиками, что является, на наш взгляд, необходимым условием эффективности работы столь большой по численности миссии наблюдения.
К сожалению, изучение промежуточных отчетов, справочника международного наблюдателя, отчетных форм и непосредственное участие в работе миссии наблюдения не создало уверенности в том, что эти выборы признаны «соответствующими обязательствам ОБСЕ, Совета Европы и другим международным стандартам демократических выборов» по результатам обобщения полученных от долгосрочных и краткосрочных наблюдателей данных и без учета ряда политических аспектов. Анализ международного наблюдения за выборами депутатов Верховной Рады Украины в целом и деятельности отдельных миссий по наблюдению за выборами, не только стал очередным подтверждением необходимости совершенствования правовых и методологических основ международного наблюдения, выработки единых и общепризнанных стандартов оценки выборов или, по крайней мере, ее принципов, но и выявил ряд дополнительных аргументов для этого. Такие стандарты и принципы могут стать гарантией того, чтобы авторитетные организации, к мнению которых, как показывает практика той же Украины, прислушиваются не только политики, не уподоблялись газете «The Washington Post», охарактеризовавшей мартовские выборы как «самые демократичные выборы в истории Украины, на которые ее народу предстоит пойти сегодня»*
*
* * *
После завершения парламентских выборов на Украине политические процессы проходили в рамках предусмотренного Конституцией Украины процесса создания в Верховной Раде коалиции, внесения кандидатуры Премьер-министра, утверждения состава Кабинета министров, завершившегося 4 августа 2006г. назначением лидера Партии регионов В.Ф. Януковича на должность Премьер-министра Украины и утверждением состава Кабинета министров, состоящего из представителей «антикризисной коалиции» Партии регионов, Социалистической партии и Коммунистической партии, а также представителей Президента. В ходе четырех с половиной месяцев, прошедших после выборов, мы стали свидетелями политических процессов, включая создание и распад «оранжевой коалиции», споры вокруг кандидатуры Премьер-министра от этой коалиции, переговоры о создании коалиции Партии регионов и блока «Наша Украина», создание «антикризисной коалиции», объявление о незаконности ее создания ввиду нарушения Регламента при выходе СПУ из предыдущей коалиции и повторное объявление о ее создании, подписание по инициативе Президента В.А. Ющенко Универсала национального единства, уход Блока Юлии Тимошенко в «жесткую оппозицию» и т.п. Эти процессы показали, на наш взгляд, недостаточную готовность политический элиты Украины, и, скорее всего, других государств СНГ, к функционированию в рамках «парламентско-президентской республики». При этом проявился целый ряд вопросов правового характера, неурегулированных или неоднозначно урегулированных действующей редакцией Конституции. Наиболее серьезными из них являются, на наш взгляд, вопросы о том, обязан ли Президент внести на рассмотрение Верховной Рады кандидатуру Премьер-министра, предложенную коалицией, и, если обязан, вправе ли Верховная Рада самостоятельно назначить Премьер-министра, если Президент не выполнил свою обязанность в установленный срок. Очевидно, что юридическое решение этих вопросов найдено не было, а Верховная Рада получила представление на кандидатуру В.Ф. Януковича и не была распущена исключительно по политическим соображениям. В связи с этим, в ближайшее время, по-видимому, будут проходить не менее интересные процессы совершенствования Конституции и законодательства Украины и адаптации политической системы.
