И.Б. Борисов, Председатель Совета РОИИП, кандидат юридических наук

А.В. Игнатов, юрист РОИИП, аспирант кафедры конституционного и административного права РГСУ

Революции не будет (правовые аспекты легитимации* выборов Президента Кыргызстана)

Представительная власть – ХХI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2005. №4. – С.28-32; №5. – С. 29-32.

* Для целей настоящей статьи авторы используют понятие «легитимация выборов» (лат. legitimatio – узаконение) как признание статуса данных выборов соответствующих международным избирательным стандартам, общепринятым принципам и нормам, международным обязательствам государства. В отличие от понятия «легализация» (лат. legalis – законный, юридический), требующего определенного процесса придания законного характера какому-либо факту (что уполномочен осуществлять на внутригосударственных выборах только национальный орган), «легитимация» основывается лишь на подтверждении законности какого-либо института, хотя обычно и употребляется при подтверждении права (правосубъектности).

Международная правовая оценка результатов волеизъявления народа в современную эпоху приобретает черты нового (по сравнению с вооруженным вмешательством и методами «холодной войны») инструментария влияния на внутриполитические процессы государств.

Отсутствие четких методик и критериев правового оценивания результатов выборов со стороны отдельных государств и международных миссий дают возможность прибегать к политике двойных стандартов и отступать от принципа беспристрастности при достижении своих геополитических целей.

Сегодня, к сожалению, институт международного наблюдения из инструмента помощи в реализации принципов демократии превращается в инструмент легитимации политических решений по вопросам международных отношений с тем или иным государством, все больше уходя в сторону от решения задач по реализации и защите избирательных прав граждан к вопросам политического участия во внутригосударственных делах. Оценки результатов выборов, их легитимность, все дальше и дальше отдаляются от научности и обоснованности, в некоторой степени даже законности, отражая в заключениях политический заказ определенных транснациональных корпораций и «групп политического участия».

На примере выборов Президента Кыргызской Республики авторы статьи пытаются привлечь внимание специалистов (правоведов, юристов-международников и государствоведов) к проблематике отсутствия юридических параметров легитимации электоральных процессов на территории независимых демократических государств со стороны международных и иностранных миссий наблюдения, которых с каждыми новыми выборами становиться все больше, а их оценки все более противоположней.

Предвыборная ситуация в республике

Новый этап в истории центральноазиатского региона начался в феврале 2005г., когда в Кыргызстане состоялись парламентские выборы*. Жесткая, а порой даже авторитарная, позиция руководства республики по отношению к политическим и оппозиционным движениям внутри страны, отход от основополагающих демократических принципов, излишняя формализация правоприменительной практики, используемая для отстранения «неугодных» кандидатов при организации выборов в Жогорку Кенеш, на фоне сложной социально-экономической обстановки в республике и все громче раздающихся призывов неконституционного захвата власти, подогреваемых извне**, привели страну в глубокий политический кризис.

* Выборы депутатов Жогорку Кенеша (Парламента) Кыргызской Республики прошли в два тура: 27 февраля и 13 марта (в тех округах, где в первом туре ни один кандидат не набрал 50% голосов избирателей.

** «2005-й - это год выборов, и уже стало ясным, что республика становится огромным полем деятельности различных политических и около политических сил. Год может стать благодатным и для провокаторов разных мастей. Самое опасное, что у них теперь появились квалифицированные тренеры, научившиеся из провокаций делать разного цвета революции», - говорил еще в январе 2005 г. Аскар Акаев.

24 марта, после второго тура голосования, сопровождавшегося многочисленными политическими ограничениями со стороны властей, чаша недовольства переполнилась. Внезапно вспыхнуло восстание: его участники взяли под контроль крупнейшие города страны, а затем захватили и Белый дом (президентский дворец). Аскару Акаеву пришлось покинуть Бишкек, и временное исполнение обязанностей президента было возложено на Курманбека Бакиева (ранее, в 2001-2002 гг., он занимал пост премьер-министра страны).

На этот момент самым популярным лидером оппозиции, наряду с К.Бакиевым, являлся Феликс Кулов, на которого было возложено руководство органами безопасности.

26 марта Центральная комиссия по выборам и проведению референдумов (Центральная избирательная комиссия) КР* утвердила состав вновь избранного парламента. 11 апреля 2005г. Жогорку Кенеш (Парламент) Кыргызской Республики принял отставку Президента Аскара Акаева и Постановлением №134-III назначил досрочные выборы Президента Кыргызской Республики на 10 июля 2005г.

* Далее - ЦИК КР.

8 июня, т.е. в ходе избирательной кампании, Конституционное Совещание одобрило поправки к Конституции Кыргызской Республики, в основу которых легло подписанное соглашение между К.Бакиевым и Ф.Куловым о перераспределении президентских полномочий (последний в рамках указанных соглашений снял свою кандидатуру с участия в выборах). Указанное соглашение впоследствии явилось стабилизирующим политическим фактором в ходе проведения выборов главы республики.

Однако 17 июня значительная группа жителей республики в знак протеста против отказа в регистрации предпринимателя Урматбека Барыктабасова (в связи нарушением законодательства о гражданстве) штурмовала и заняла Дом Правительства в Бишкеке. Оперативные действия правоохранительных органов не дали повториться событиям 24 марта. После 17 июня наблюдалось явное усиление альянса Бакиева-Кулова, прежде всего, со стороны Ф.Кулова.

Всего ЦИК КР из 22 выдвинутых кандидатов было зарегистрировано только 7 (в последствии еще один кандидат – Жусупбек Шарипов отказался от участия в выборах в «пользу Курманбека Бакиева»); голосование проводилось по шести кандидатурам: Акбаралы Айтикеев, Курманбек Бакиев, Жыпар Жекшеев, Кенешбек Душебаев, Бакир уулу Турсунбай, Токтайым Уметалиева.

Предварительный анализ хода голосования и установления итогов выборов, основанный на принципе презумпции легитимности выборов, позволяет сделать вывод о соответствии волеизъявления кыргызского народа официально объявленному ЦИК КР результату выборов – избрание Президентом Кыргызской Республики Бакиева Курманбека Салиевича. Однако вскрытые факты нарушений национального избирательного законодательства на выборах Президента Кыргызской Республики требуют более тщательной проверки для определения соблюдения в период выборов международных обязательств, общепризнанных международных принципов и стандартов по обеспечению свободных и подлинных выборов на территории демократического государства.

Особенности правового регулирования выборов в Кыргызской Республике

Президент Кыргызской Республики является главой государства, высшим должностным лицом Кыргызской Республики определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, представляет Кыргызскую Республику внутри страны и в международных отношениях, принимает меры по охране суверенитета и территориальной целостности Кыргызской Республики, обеспечивает единство и преемственность государственной власти, согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов, их ответственность перед народом.

Президент Кыргызской Республики избирается гражданами Кыргызской Республики на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 6 ст. 1 Конституции). Президентом Кыргызской Республики может быть избран гражданин Кыргызской Республики не моложе 35 лет и не старше 65 лет, владеющий государственным языком (умеющий читать, писать, излагать свои мысли на государственном языке) и проживающий в республике не менее 15 лет перед выдвижением его кандидатуры в Президенты Кыргызской Республики. Президент Кыргызской Республики избирается сроком на пять лет.

Анализ законодательства о выборах Президента Кыргызской Республики, состоящего из Кодекса о выборах в Кыргызской Республике от 29 апреля 1999г. (с последующими изменениями и дополнениями*), Закона Кыргызской Республики «О Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов в Кыргызской Республике» от 1997г. (в редакции Закона Кыргызской Республики от 1 марта 2004г. №15), других законов и подзаконных нормативных правовых актов, позволяет выделить следующие особенности и спорные положения.

* Кодекс о выборах в Кыргызской Республике от 29 мая 1999 года №39 (в редакции Законов КР от 22 ноября 1999 года №124, 25 ноября 1999 года №127, 15 декабря 1999 года №144, 17 июля 2000 года №59, 25 июля 2000 года №64, 4 октября 2000 года №84, 14 октября 2001 года №87, 24 января 2004 года №7, 30 апреля 2004 года №56, 22 октября 2004 года №183, 22 октября 2004 года №184, 25 октября 2004 года №185, 18 декабря 2004 года №193, 23 декабря 2004 года №194, 29 декабря 2004 года №195, 6 января 2005 года №5).

1. Система избирательных комиссий

Выборы Президента КР организуются ЦИК КР, областными, Бишкекской, Ошской городскими избирательными комиссиями, районными (в т.ч. районными в г. Бишкеке), городскими избирательными комиссиями, участковыми избирательными комиссиями.

Центральная избирательная комиссия состоит из председателя и 12 членов. Срок полномочий ЦИК – пять лет. 6 членов ЦИК назначаются Президентом КР, 6 членов – Жогорку Кенешем КР большинством голосов по представлению, депутатов, областных кенешей, Бишкекского городского кенеша, республиканских органов общественных объединений. Председатель ЦИК назначается Президентом КР с согласия Жогорку Кенеша КР.

Другие избирательные комиссии формируются вышестоящей комиссией по представлению соответствующих местных кенешей на основе предложений политических партий, общественных объединений, собраний избирателей (ст. 11*).

* Здесь и далее даны ссылки на нормы Кодекса о выборах в КР, если не указано иное.

Законодательством установлены обоснованные ограничения в отношении состава избирательных комиссий: в каждой из них может быть не более одного представителя от каждой политических партии, каждого общественного объединения, собрания избирателей; государственные и муниципальные служащие не могут составлять более одной трети от общего числа членов комиссии. Вместе с тем представители политических партий могут составлять не более одной трети от общего числа членов избирательной комиссии; а в случае, если политическими партиями представлено большее число кандидатов, вопрос решается путем жеребьевки (п. 7 ст. 13). Данная норма ограничивает участие политических партий в деятельности избирательных комиссий. Поскольку областные, Бишкекская и Ошская городские избирательные комиссии формируются в составе не менее 9 членов, а районные и городские – не менее 7 членов (включая председателя и секретаря), в каждой из них могут быть представлены лишь 3 и 2 политические партии, соответственно, в то время как по состоянию на апрель 2004г. в Республике зарегистрировано более 40 политических партий, в Жогорку Кенеше в настоящее время образованы 4 депутатских объединения (фракции и депутатские группы). Указанное ограничение фактически не обеспечивает представительство политических партий в избирательных комиссиях и не учитывает степень поддержки политической партии населением.

Избирательные комиссии могут быть расформированы ЦИК или судом в случаях, предусмотренных Кодексом о выборах. Решение ЦИК о расформировании избирательной комиссии принимается большинством голосов от установленного числа ее членов (п. 10, 11 ст. 11). Возможность расформирования избирательной комиссии ЦИК в упрощенном порядке, на наш взгляд, не обеспечивает независимость избирательных комиссий при проведении выборов. В случае необходимости сохранения права ЦИК на расформирование избирательной комиссии, целесообразно установить возможность его реализации квалифицированным большинством от установленного состава ЦИК с сохранением права обжалования решения ЦИК в судебном порядке.

Кодексом о выборах предусмотрено право органа, назначившего председателя, члена избирательной комиссии, досрочно освободить от исполнения обязанностей председателя, члена избирательной комиссии по представлению соответствующей избирательной комиссии, в частности, в случае систематического невыполнения обязанностей (п. 3 ст. 16). Поскольку Кодексом о выборах не установлен порядок принятия решений, оно принимается в общем порядке: вышестоящая избирательная комиссия, например, принимает такое решение большинством от числа присутствующих на заседании членов избирательной комиссии; в таком же порядке выносится представление соответствующей избирательной комиссии (п. 8 ст. 18). Такой упрощенный порядок прекращения полномочий членов избирательных комиссий не обеспечивает их подлинной независимости и защищенности от политических и административных махинаций. Учитывая, что установление факта систематического невыполнения обязанностей членом избирательной комиссии требует всестороннего исследования различных обстоятельств, следовало бы установить судебный порядок реализации указанной возможности.

Законодательство предусматривает право зарегистрированного кандидата назначить по одному члену с правом совещательного голоса в ЦИК и нижестоящие избирательные комиссии (п. 8 ст. 11). Полномочия члена ЦИК начинаются с момента его регистрации. Однако законом не определен срок и порядок регистрации, что может вызвать затягивание процедуры регистрации членов с правом совещательного голоса, назначенных отдельными кандидатами. Кроме того, возможность назначения члена с правом совещательного голоса после регистрации кандидата существенно ограничивает возможность участия представителя кандидата, наделенного широкими полномочиями, в рассмотрении вопроса о регистрации кандидата. В связи с этим следовало бы предусмотреть право кандидата назначить, по крайней мере, члена ЦИК с правом совещательного голоса со дня представления документов для регистрации или со дня выдвижения.

2. Списки избирателей

Основанием включения гражданина в список избирателей является факт его постоянного или преимущественного проживания на территории соответствующего избирательного участка, а в случаях, предусмотренных Кодексом о выборах также факт временного проживания на его территории (п. 3 ст. 21).

Одним из таких исключительных случаев является положение Кодекса о выборах, согласно которому студенты и аспиранты дневной формы обучения, проживающие в общежитиях на основании регистрационной отмети в паспорте, включаются в список избирателей по месту нахождения общежития (п. 7 ст. 21). Данная норма обеспечивает реализацию указанными лицами своего активного избирательного права, что в целом отвечает принципу всеобщего избирательного права. Однако Кодексом не предусмотрен механизм исключения гражданина, включенного в список избирателей по месту нахождения общежития, из списка избирателей по месту его постоянного жительства. В связи с этим в отношении указанной категории лиц фактически не обеспечивается реализация положения о том, что гражданин включается только в один список избирателей (п. 9 ст. 21) и не исключается двукратное голосование такого избирателя.

Список избирателей представляется участковой избирательной комиссией для всеобщего ознакомления; гражданам предоставляется возможность знакомиться со списками избирателей; кандидаты вправе получать в окружной избирательной комиссии копии списков избирателей, их электронную версию или переписать список избирателей. Кандидаты вправе также получить копии списков избирателей с соответствующими отметками в течение трех дней со дня голосования (п. 1 ст. 22). Данное положение отвечает принципу открытости и гласности при проведении выборов. Однако реализация этого принципа не должна нарушать иные права граждан. В частности, беспрепятственный доступ к спискам избирателей, содержащим информацию конфиденциального характера, не исключает возможности сбора и использования такой информации для целей, не связанных с реализацией избирательных прав, что может нанести ущерб избирателю.

3. Выдвижение и регистрация кандидата

Выдвижение кандидата возможно в порядке самовыдвижения, собранием избирателей, если на нем присутствует не менее 100 избирателей, политической партией.

Требование о владении кандидатом кыргызским языком (ст. 61) является определенным ограничением в реализации пассивного избирательного права (избирательным цензом). Так, согласно результатам переписи населения 1999г., государственным (кыргызским) языком владеют около 70% жителей Республики; следовательно, около 30% граждан, являющихся представителями национальных меньшинств (узбеки, русские и др.), фактически лишены права быть избранным на должность Президента КР по указанному мотиву. Учитывая, что русский язык является в Республике официальным и используется в деятельности государственных органов наряду с государственным кыргызским языком, такое ограничение не имеет под собой достаточных оснований. Более того, императивное требование ч. 4 ст. 5 Конституции КР запрещает ущемление прав и свобод граждан по признаку незнания государственного или официального языка. И, следовательно, норма ст. 61 Кодекса о выборах не соответствует прямому требованию Конституции КР.

Кроме того, процедура проверки владения кандидата государственным языком характеризуется неопределенностью критериев оценки (п. 3 ст. 61). Кодексом о выборах не предусмотрены действия и решения комиссии по языку при равном количестве голосов членов комиссии, признающих кандидата владеющим языком и не владеющим им (п. 3 ст. 61). Указанные неточности и пробелы, учитывая, что признание кандидата не владеющим кыргызским языком является основанием для отказа в его регистрации (п. 1 ст. 61), создают условия для злоупотреблений со стороны ЦИК и нарушения принципа равного участия в выборах.

Грубое или неоднократное нарушение запретов на сбор подписей может быть основанием для признания избирательной комиссией или судом недействительности собранных подписей и (или) отмены регистрации кандидата (п. 4 ст. 62). Кодексом о выборах не установлен срок, в течение которого обнаружение нарушения указанных запретов может являться основанием отмены регистрации кандидата, что также не в полной мере отвечает избирательным принципам.

Заполненные сброшюрованные и пронумерованные подписные листы сдаются уполномоченными представителями кандидата в областные, Бишкекскую, Ошскую городские избирательные комиссии, которые в пятидневный срок осуществляют проверку достоверности подписей избирателей. Проверке могут подлежать все подписи либо часть подписей, отобранных посредством случайной выборки (п. 10 ст. 62). После проведения проверки подписные листы возвращаются уполномоченным представителям кандидатов для представления в ЦИК (п. 11 ст. 62), а соответствующий протокол направляется избирательной комиссией в ЦИК непосредственно (п. 12 ст. 62). При этом отсутствует унифицированный порядок проверки подписей, не определено минимальное количество подписей, подлежащих проверке. Данные обстоятельства, учитывая что проверку подписей проводят несколько избирательных комиссий, также создают предпосылки нарушения принципа равного избирательного права.

Условием регистрации кандидата является представление подписей и внесение залога (п. 1 ст. 63), размер которого составляет 1000 минимальных размеров заработной платы (100 000 сомов). Размер залога в 63 раза превышает минимальный среднемесячный потребительский бюджет на начало 2004 года (1585,57 сома на душу населения) и в 480 раз размер начального (нулевого) разряда Единой тарифной сетки (в соответствии с Указом Президента КР от 12 октября 2004г. – 208 сомов). Избирательный залог возвращается в случае, если за кандидата проголосовало не менее 15% избирателей, принявших участие в голосовании (п. 3 ст. 62), что представляет собой достаточно высокий порог, который по опыту проведения избирательных кампаний в странах СНГ преодолевают только 1-3 кандидата на выборную должность. При таких обстоятельствах обязательность внесения избирательного залога фактически представляет собой имущественный ценз, что не в полной мере отвечает международным стандартам демократических выборов.

Вместе с тем право кандидата внести избирательный залог из собственных средств или из средств избирательного фонда (п. 3 ст. 62), т.е. по выбору кандидата, что не отвечает принципам равного избирательного права. Следует установить единый порядок внесения избирательного залога (либо из избирательного фонда, либо из собственных средств) для всех кандидатов.

4. Предвыборная агитация

Предвыборная агитация начинается со дня окончания срока регистрации кандидатов и прекращается за 24 часа до начала голосования.

В соответствии с Кодексом о выборах с момента регистрации кандидатов опубликование в СМИ результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов, иных исследований, связанных с выборами, не допускается (п. 3 ст. 31). Такое положение ограничивает свободу слова и право средств массовой информации распространять информацию, полученную законным путем, которые, наряду с правом избирать и быть избранным в органы государственной власти, являются признаками демократического государства. Следовало бы ограничить запрет на опубликование указанных сведений определенным сроком (в течения пяти дней до дня голосования, как, например, в Российской Федерации, или другим).

Если кандидат не смог принять участие в совместном агитационном мероприятии по объективным причинам, то наряду с другими кандидатами, не принявшими участие в совместном агитационном мероприятии, он вправе попросить использовать свое эфирное время (п. 3 ст. 32). Формулировка данной нормы не обеспечивает однозначное толкование, а также единообразный подход к применению, что создает предпосылки для злоупотреблений со стороны как зарегистрированных кандидатов, так и редакций средств массовой информации, предоставляющих бесплатное эфирное время для совместных агитационных мероприятий.

Вместе с тем существенную гарантию избирательных прав граждан представляет собой положение о том, что периодические печатные издания, предоставившие кандидатам печатные площади, обязаны предоставить другим кандидатам печатные площади на тех же условиях (одинаковые расценка, объем и другие условия) в ближайших изданиях (п. 2 ст. 33), что является существенной гарантией равного доступа кандидатов к средствам массовой информации (п. 3 ст. 30). Положительно может быть охарактеризована норма о том, что заявление о выделении помещений для проведения встреч с избирателями рассматриваются органами государственной власти и органами местного самоуправления в день их подачи (п. 2 ст. 34).

6. Голосование и установление итогов голосования, результатов выборов

Избирательные бюллетени печатаются на кыргызском и русском языках (п. 5 ст. 39). Однако по данным переписи населения 1999г. свободно говорят на кыргызском языке около 70% населения, на русском около 1/3 киргизов и узбеков. Численность узбеков в Республике (самая представительная нация после титульной) составляет 13,8% населения. В связи с этим можно предположить, что около 9% населения, согласно официальной статистике, могут не владеть ни кыргызским, ни русским языком, что существенно затруднит реализацию их активного избирательного права. Для обеспечения реализации указанного права избирателями узбекской национальности следовало бы использовать международный опыт, предусматривающий возможность печатания части избирательных бюллетеней на языках национальных меньшинств для использования в местах их компактного проживания или печатать избирательный бюллетень на двух языках – государственном и узбекском.

На избирательных участках, образованных в населенных пунктах с численностью не более 500 избирателей, избиратель вправе голосовать при отсутствии паспорта или документа, удостоверяющего личность, при наличии его в списке избирателей, подтверждении факта его проживания на территории данного избирательного участка не менее двумя членами УИК и разрешения председателя УИК (п. 5 ст. 40). Данная норма создает возможность неунифицированного подхода к ее реализации со стороны избирательных комиссий (одному избирателю может быть предоставлена возможность проголосовать таким образом, а другому – нет), а также злоупотреблениям со стороны избирателей или должностных лиц избирательных комиссий.

В случае если решения, действие (бездействие) должностных лиц органов государственной власти, местного самоуправления, избирательных комиссий послужили основанием для признания судом выборов недействительными, повторные выборы проводятся среди кандидатов, принявших участие в выборах и изъявивших желание принять участие в повторных выборах (п. 4 ст. 47). Данное положение существенно ограничивает права граждан, не являвшихся кандидатами на выборах, выдвигать свою кандидатуру на должность Президента КР на повторных выборах.

В случае, если кандидат, его представители, члены избирательной комиссии с правом совещательного голоса, наблюдатели, присутствовавшие при установлении итогов голосования и результатов выборов, не имели претензий по проведению голосования, подведению итогов и составлению протокола об итогах голосования, определению результатов выборов, что было отмечено в протоколе итогового заседания избирательной комиссии и заверено их подписями, поданные ими в последующем заявления и жалобы не могут являться основанием для признания итогов голосования и результатов выборов недействительными (п. 6 ст. 46). Данная норма, в принципе, имеет определенные основания. Однако при определенных условиях с учетом достаточно короткого процесса подсчета голосов, установления итогов голосования, указанные специальные субъекты избирательного процесса могут быть необоснованно лишены возможности обжаловать итоги голосования, основываясь на обстоятельствах, которые обнаружились после подписания соответствующего протокола.

ЦИК на основании данных протоколов областных, Бишкекской, Ошской городских избирательных комиссий не позднее чем в пятидневный срок после дня выборов определяет результаты выборов Президента Кыргызской Республики и направляет их в Конституционный суд Кыргызской Республики для рассмотрения и дачи заключения о правомерности выборов (п. 2 ст. 65). Результаты выборов Президента Кыргызской Республики должны быть подтверждены Конституционным судом Кыргызской Республики не позднее 7 дней после их окончания. Однако законодательство не определяет порядок рассмотрения Конституционным судом данного вопроса, круг участников и предмет рассмотрения, чем создаются предпосылки для подтверждения правомерности выборов без рассмотрения фактических обстоятельств и без участия лиц, имеющих сведения о нарушениях.

По нашему мнению, законодательная база выборов Президента Кыргызской Республики в целом соответствует международным обязательствам Кыргызской Республики, которая является участником Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках СНГ от 7 октября 2002г. (уведомление о ратификации Кыргызской Республикой сдано 21 августа 2003г., вступила в силу 11 ноября 2003г.), и обязательствам ОБСЕ (Кыргызская Республика является участником ОБСЕ с 30 января 1992г.). Вместе с тем выявлен ряд норм, отмеченных выше, которые не соответствуют указанным международным стандартам или могут не соответствовать им при применении.

Международные (иностранные) миссии наблюдения в Кыргызской Республике

Согласно официальным данным ЦИК КР на досрочных выборах Президента Кыргызской Республики было аккредитовано 947 международных (иностранных) наблюдателей и 269 иностранных журналистов почти из 50 стран мира, что по оценке Международной Миссии по Наблюдению за Выборами (ММНВ)* является своеобразным рекордом.

* В состав Международной Миссии по Наблюдению за Выборами вошли делегации Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (ОБСЕ/БДИПЧ), Парламентской Ассамблеи ОБСЕ, Европейского Парламента.

Более половины всех международных наблюдателей представляли самые многочисленные делегации - ОБСЕ/БДИПЧ (348 наблюдателей) и СНГ (282 наблюдателя), что не удивительно, учитывая авторитет и опыт работы этих организаций.

Последние выборы в государствах на постсоветском пространстве, включая февральские-мартовские выборы в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики, на которых указанные миссии дали противоположные заключения, свидетельствуют о продолжении системного кризиса международного института наблюдения, связанного с политической конкуренцией двух «школ наблюдателей» - западной и восточной (назовем их условно так).

Миссией РОИИП была предпринята попытка доведения до общественности методик работы и критериев оценки легитимности выборов каждой международной (иностранной) миссией наблюдения, аккредитованной на досрочных выборах Президента КР. С этой целью 8 июля была организована пресс-конференция с приглашением всех международных миссий по теме «Международные миссии наблюдения: оружие в руках политиков, международный жандарм или помощник демократии?».

Несмотря на письменное и неоднократные устные приглашения, представители ОБСЕ/БДИПЧ не присутствовали на встрече с прессой и не раскрыли тайны своей «политической кухни». Миссия СНГ, сославшись на отсутствие в стране руководителя миссии, также не присутствовала на встрече. На пресс-конференции 8 июля присутствовали только представители «второго эшелона» международных миссий, которые были открыты для прессы и для общества.

Современные нормы международного избирательного права постепенно оформляются в самостоятельный комплексный политический и международно-правовой институт, в особую юридическую систему, оказывающую определяющее влияние на формирование и функционирование всех институтов новой модели представительной демократии, тем самым образуя самостоятельную отрасль публичного политического права и законодательства.

Сегодня в мире сложилось две конкурирующих «школы» международного наблюдения, которые, на наш взгляд, можно соотносить по юридическому характеру их деятельности и, соответственно, представляемым выводам и заключениям, также как англо-саксонскую (основанную на прецедентном и статутном праве) и романо-германскую (основанную на законодательных актах) системы права с присущими им достоинствами и недостатками. К недостаткам западной – англо-саксонской системы (и школы наблюдения) можно отнести, прежде всего, отсутствие кодификации и архаичность форм закрепления права, и как следствие этого – большую вероятность допустимости «двойных стандартов» при оценке легитимности выборов.

К «западной» школе международного наблюдения мы относим наблюдательные миссии из стран так называемой «старой демократии» и международные организации «контролируемые» либо финансируемые ими (ОБСЕ, ПА ОБСЕ, ЕП, ПА СЕ, ПА НАТО и т.п.). Ко второй («восточной») – большинство стран, расположенных на постсоветском пространстве и международные организации, созданные с их доминирующим участием (СНГ, АОВЦВЕ и т.п.).

Необходимо заметить, что методы правового регулирования деятельности указанных школ в первом и во втором случаях одинаковы – децентрализованные, при которых на процесс наблюдения в большей степени оказывает влияние активность участников правоотношений. Способами правового регулирования выступают запрещение (возложение обязанностей воздерживаться от совершения определенных действий) и дозволение (предоставление права на собственные активные действия).
Международные наблюдатели вправе совершать любые действия в рамках осуществляемого контроля процесса выборов, не попадающие в разряд запрещенных (общедозволительный принцип). Для избежания эксцессов любая организация (миссия), направляющая своих наблюдателей на выборы в иностранное государство разрабатывает рекомендации (инструкции) для своих наблюдателей, где достаточно подробно описываются особенности национального избирательного законодательства, связанные с процедурой голосования и запретами на период выборов. В рамках СНГ уже сегодня разработаны общие Рекомендации для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами и референдумами, которые являются универсальными для международных наблюдателей независимо от конкретных выборов и страны их проведения.

В обеих школах наблюдения фактически* отсутствуют законодательно установленные способы правового воздействия: нет мер юридической ответственности в рамках электоральных процедур, за исключением общеюридических за совершение правонарушения в стране пребывания. Например, полностью отсутствуют юридические санкции за вмешательство в избирательный процесс (возможно привлечение к ответственности только в рамках национального права), чем безнаказанно периодически пользуются международные миссии либо их отдельные представители.

* В Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ предусмотрено, что участники настоящей Конвенции оставляют за собой право лишать аккредитации международных наблюдателей, которые нарушают законы, общепризнанные принципы и нормы международного права (п.7 ст.15 Конвенции)

С определенной натяжкой можно отнести к предупредительным (превентивным) мерам воздействия установленные процедуры аккредитации международных наблюдателей. В Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ* предусмотрено, что международные наблюдатели получают разрешение на въезд на территорию государства в порядке, установленных законом, и аккредитуются соответствующим избирательным органом при наличии разрешения. И только в соответствии с национальным (не международным) правом международные наблюдатели могут быть лишены аккредитации в случае если они нарушают законы страны пребывания, общепризнанные принципы и нормы международного права.

* Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств вступила в силу 11 ноября 2003 года / - М.: Медиа-пресс. 2004.

У обоих «школ» наблюдения отсутствуют четкие методики оценки легитимности выборов, инструменты и критерии определения демократичности электоральных процессов, что дает право утверждать о наличие сильного политического окраса в работе международных наблюдателей, об определенном присутствии в их работе «политики двойных стандартов».

Миссия РОИИП, пытаясь придать прозрачность работе международных наблюдателей на выборах в Кыргызской Республике, инициировала еще одну пресс-конференцию сразу по окончанию времени голосования (до какого-либо предварительного результата выборов) с заявленной темой «Взгляд без конъюнктуры. Выводы международных наблюдателей о ходе голосования без политического оттенка».

Предполагалась, что на этой пресс-конференции миссии международных наблюдателей поделятся своими впечатлениями о «качестве» выборов, не зная их результат: состоялись ли выборы, кто победил и с каким отрывом.

На этот раз представители миссии СНГ присутствовали на мероприятии и дали положительную оценку организации и проведению голосования. Представители ОБСЕ/БДИПЧ проигнорировали публичное мероприятие, оставляя в неведение общественность о своей оценке выборов до получения предварительных результатов.

Методика оценки соответствия выборов международным стандартам

Принимая во внимание важную роль международных миссий наблюдения за выборами, основное предназначение которых, на наш взгляд, состоит в осуществлении контроля качества электоральных процедур и исполнения международных обязательств, помощи в организации свободных демократических выборов, с одной стороны, и учитывая, что только беспрекословное соблюдение национального законодательства, международных обязательств государства является необходимым условием легитимности выборов, с другой, РОИИП разработал методику оценки соответствия выборов международным обязательствам, которая была предложена, в частности, для оценки выборов Президента Кыргызской Республики.

По мнению авторов, оценка соответствия выборов международным стандартам должна производиться на двух этапах: до начала избирательной кампании – оценка соответствия законодательства международным демократическим стандартам, и непосредственно в период выборов – оценка соответствия электоральных процедур международным стандартам и принципам. При этом оценку организации и проведения выборов следует разбить на ряд этапов избирательной кампании: подготовительный (формирование, деятельность избирательных комиссий, составление списков избирателей и т.п.), выдвижение и регистрация кандидатов, предвыборная агитация, голосование, подсчет голосов и установление итогов голосования и результатов выборов.

Выявленные в ходе наблюдения за выборами нарушения необходимо разделить на несколько групп:

- влияющие на результаты выборов (лишение избирателя возможности проголосовать, голосование за других избирателей и др.);

- способные повлиять на них при определенных обстоятельствах (нарушение тайны голосования, неточности в списках избирателей, недостаточное количество избирательных бюллетеней и др.);

- неспособные прямо повлиять на результат выборов (отклонение от некоторых формальных процедур: открытие участка не в 7.00, а в 7.05).

Далее все нарушения необходимо попытаться привести к количественному показателю, характеризующему степень искажения свободного волеизъявления избирателей. Так, в первой группе нарушений оценку следует производить по коэффициенту, полученному посредством деления количества выявленных нарушений на разницу голосов между первым и вторым кандидатами либо между победителем и необходимым числом голосов, которое требует набрать закон для победы (на выборах Президента Кыргызской Республики – 50%). По второй и третьей группам нарушений следует давать оценку по той же шкале с учетом реального влияния выявленных нарушений на результаты выборов.

Представляется, что выборы в целом следует признавать несоответствующими тому или иному международному стандарту в случае, если:

а) законодательство не предусматривает реализацию соответствующего принципа или в ходе применения норм законодательства были допущены нарушения соответствующих принципов или стандартов;

б) сведения о количестве допущенных нарушений позволяют поставить под сомнение адекватность выражения воли избирателей на выборах (определяется, как правило, количественными показателями).

При этом оценку необходимо проводить по каждому конкретному принципу организации и проведения выборов. Только в таком случае, по мнению авторов, международные миссии наблюдения смогут отойти от субъективности и предвзятости в оценке электоральных процедур.

Процесс голосования и установления итогов

Посетив в день голосования избирательные участки в Ленинском и Первомайском районах г. Бишкека, а также Первомайскую районную избирательную комиссию г. Бишкека, авторы отметили следующее.

Оборудование избирательных участков в целом соответствовало требованиям Кодекса о выборах: места выдачи избирательных бюллетеней, кабины и ящики для голосования были расположены в одном помещении и одновременно находились в поле зрения членов комиссий и наблюдателей. Однако ни на одном из посещенных избирательных участках, а, согласно информации представителей других миссий, и на посещенных ими участках, не были обнаружены образцы заполнения избирательных бюллетеней, что является прямым нарушением п. 3 ст. 37 Кодекса о выборах в КР; на ряде избирательных участков отсутствовали информационные материалы о кандидатах на кыргызском языке.

Кроме того, в информационных материалах о кандидатах, вывешенных на информационных стендах, как на русском, так и на кыргызском языках, информация о месте рождения кандидата Айтикеева А.Ы. ограничивалась указанием «Кыргызская Республика», в то время как место рождения других кандидатов указано с точностью до населенного пункта (кандидата Душебаева К.А. – до области). Аналогичным образом указано место рождения кандидатов в информационном выпуске «Выборы Президента Кыргызской Республики. 10 июля 2005», выпущенном по заказу ЦИК. Авторам не удалось установить причину этого, однако в любом случае избирателям не предоставлена возможность ознакомиться с биографическими данными обо всех кандидатах в равном объеме.

В г. Бишкеке отмечены многочисленные факты размещения агитационных материалов – листовок формата А4 кандидата Бакиева К.С. после 7.00 9 июля 2005г. и в ночь с 9 на 10 июля 2005г., т.е. в период, когда предвыборная агитация в любой форме запрещена (п.1 ст.31).

При входе на отдельные избирательные участки (№№ 1009, 1120, 1122) наблюдалось предоставление избирателям бесплатного питания. По сообщениям членов УИК, раздача продуктов организовывалось «спонсорами выборов» (бизнесменами, владельцами кафе и др.).

Кроме того, кабины для голосования, которыми были оборудованы избирательные участки, не полностью обеспечивают тайну голосования, а их расположение на некоторых избирательных участках с небольшой площадью помещения для голосования (например, №1120) фактически позволяет членам УИК, наблюдателям и иным лицам осуществлять контроль за волеизъявлением избирателей, что не отвечает ст. 6 Кодекса о выборах и не соответствует основополагающим международным принципам демократических выборов. Избирателями также высказывались замечания относительно кабин для голосования. В связи с этим ЦИК КР, по нашему мнению, следует пересмотреть конструкцию кабин для голосования либо инструктивно установить порядок их размещения в помещении для голосования.

В соответствии с Кодексом о выборах избирательные бюллетени печатаются на кыргызском и русском языках. Однако законодательство не требует размещения в каждом бюллетене его текста на обоих языках. На всех посещенных избирательных участках существенное преобладание числа бюллетеней на русском языке (участок №1123 – 800 бюллетеней на русском языке, 178 бюллетеней на кыргызском языке; участок №1120 – 1000 бюллетеней на русском языке, 43 – на кыргызском), что, по мнению наблюдателей, не исключает возможности определенного ограничения прав граждан, не владеющих русским языком.

На некоторых избирательных участках наблюдателями отмечено превышение допустимого числа передаваемых участковой избирательной комиссии бюллетеней. Так, на избирательный участок №1006 передано 505 избирательных бюллетеней при числе избирателей по списку на день передачи бюллетеней (по информации председателя УИК) 295 человек, т.е. на 71% больше числа избирателей при допустимых 0,5%, что является грубым нарушением п.1 ст.39 Кодекса о выборах. По нашему мнению, это было связано со всеобщими прореживанием списков избирателей в Кыргызской Республике накануне выборов, после передачи избирательных бюллетеней в УИК.

Процесс голосования в целом проходил в соответствии с положениями Кодекса о выборах. По информации председателей УИК основная часть избирателей голосовала при предъявлении паспорта, незначительная часть – при предъявлении удостоверения водителя или пенсионного удостоверения, что допускается Кодексом о выборах. Однако ни на одном из посещенных избирательных участках не обнаружен образец справки установленного образца, выданной органами внутренних дел, также являющейся, согласно Кодексу о выборах, документом, удостоверяющим личность избирателя.

На всех избирательных участках осуществлялась маркировка специальным составом пальца руки избирателя и проверка отсутствия такой маркировки при входе в помещение для голосования. Такой порядок допуска избирателей к голосованию, применяющийся в Кыргызской Республике второй раз, вызывал ряд замечаний у избирателей. Так, практически на каждом из посещенных избирательных участков 1-3 избирателя отказывались наносить специальный состав и, соответственно, получать избирательный бюллетень или соглашались с его нанесением лишь после длительных разъяснений членов избирательной комиссии. Вместе с тем, по сообщениям председателей УИК, на 15 избирательных участках был отмечен лишь один случай, когда избиратель пытался проголосовать дважды, заявив об этом членам УИК; не отмечено ни одной попытки пройти на избирательный участок с целью вторичного голосования. В связи с этим необходимость указанной процедуры вызывает у нас существенные сомнения.

Наиболее типичным и, по нашему мнению, существенным нарушением Кодекса о выборах являлось сомнительное, с правовой точки зрения, уточнение списков избирателей. Практически на каждом из посещенных избирательных участках вносились существенные корректировки в списки избирателей в сторону уменьшения числа избирателей в списке. Так, на избирательном участке №1123 после передачи избирательных бюллетеней в УИК (после 8 июля 2005г.) число избирателей сократилось на 106 человек (10,9%). На других избирательных участках уточнение списков проводилось до получения избирательных бюллетеней. По информации председателей УИК, на избирательном участке №1117 число избирателей в списке уменьшилось после передачи списка участковой избирательной комиссии на 97 человек (4,8%); на избирательном участке №1129 – около 140 человек (8,9%); на избирательном участке №1013 – около 100 человек (5,0%); на избирательном участке №1009 – на 175 человек (14,3%); на избирательном участке №1010 – около 100 человек (5,9%). При этом, как пояснили председатели некоторых УИК, после уточнения списков избирателей, были изготовлены новые списки, а исключались из списков, в основном, граждане, уехавшие за пределы Республики или города, но не лишенные избирательных прав. Особое внимание привлекли избирательные участки №1008 и №1006, из списков избирателей которых, по информации председателей УИК, было исключено около 1230 и около 1700 избирателей, т.е. 65,0% и 85,2% соответственно. При этом исключались из списков студенты, уехавшие из г. Бишкека на время летних каникул. Вместе с тем, на избирательном участке №1006 по состоянию на 20.00 проголосовало 464 избирателя, т.е. 157,3% избирателей, включенных в список голосования на момент его начала (272 избирателя внесены в дополнительный список).

Учитывая положение Кодекса о выборах, согласно которому выборы Президента Кыргызской Республики признаются состоявшимися при условии участия в голосовании более 50% избирателей, необоснованное исключение избирателей из списка является, на наш взгляд, искусственным способом повышения процента явки избирателей.

При приеме протоколов участковых избирательных комиссий в Первомайской ТИК г. Бишкека отмечено, что ввод данных в автоматизированную систему «Шайлоо» осуществлялся не в помещении, в котором проводился прием протоколов. Кроме того, за 30 минут наблюдения в помещении ТИК замечено заполнение протокола председателем одной из участковых избирательных комиссий №1119 (по информации председателя, протокол должен быть в дальнейшем подписан членами УИК в помещении УИК), а также заполнение подписанного членами УИК бланка протокола председателем участковой избирательной комиссии в помещении ТИК. Последний факт, по нашему мнению, является грубейшим нарушением ст. 44 Кодекса о выборах.

Наблюдателями от РОИИП отмечено достаточно незначительное присутствие местных наблюдателей на избирательных участках. Так, на каждом из посещенных участках присутствовали наблюдатели от кандидата Бакиева К.С., Коалиции демократических сил и Союза студентов; наблюдатели от других кандидатов присутствовали лишь на 2-3 участках.

Заключение

Голосование по выборам Президента Кыргызской Республики, на котором в качестве международных (иностранных) наблюдателей присутствовали представители РОИИП, прошло в спокойной обстановке на фоне достаточно высокой гражданской активности граждан Кыргызской Республики и достойной организации самого процесса голосования.

Однако в ходе наблюдения за голосованием и подсчетом голосов были отмечены (и это подтверждает предварительное заключение миссии ММНВ*) отдельные отклонения от требований национального законодательства и международных избирательных стандартов, которые в своей совокупности могут поставить под сомнение легитимность прошедших выборов.

* В состав Международной Миссии по Наблюдению за Выборами вошли делегации Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (ОБСЕ/БДИПЧ), Парламентской Ассамблеи ОБСЕ, Европейского Парламента.

Речь идет о перманентно изменяющемся количестве избирателей, внесенных в списки, исходя из которого определяется явка (и соответственно – легитимность выборов). До начала голосования списки избирателей значительно «поредели» и число избирателей в них значительно уменьшилось. Об этом свидетельствует число избирательных бюллетеней, переданное участковым комиссиям и которое не может превышать 0,5% избирателей, включенных в список. На отдельных участках это превышение оказалось на уровне 15%, которое произошло за счет уменьшения числа избирателей в списках (фактические обстоятельства такой «естественной убыли» еще предстоит выяснить).

Кроме этого, настораживает резкий скачок явки по избирательным документам в конце дня 10 июля, который де-факто не наблюдался.

Предположительно, такая тенденция может быть обусловлена необходимостью приведения в соответствие процесса голосования и установления его итогов международным избирательным обязательствам и национальному праву, в том числе требованиям ст. 44 Конституции Кыргызской Республики о пороге явки избирателей (более 50% избирателей) и необходимостью получения для победы в первом туре более 50% голосов избирателей, пришедших на избирательные участки. На преодоление этих двух «порогов демократии» в последние дни выборов при отсутствии у лидера избирательной гонки реальных оппонентов был брошен весь административный ресурс, который и мог оказать «медвежью услугу» победителю.

Данные факты позволяют отметить некоторые нарушения международного избирательного принципа подлинных демократических выборов, в соответствии с которым власть принадлежит истинному, а не подтасованному большинству народа.

Однако указанные и некоторые другие нарушения могут влиять на легитимность окончательного результата выборов только при условии, что эти нарушения не позволят достоверно установить свободное волеизъявление избирателей республики в целом. То есть «запас прочности» победителя в полученных голосах должен превосходить выявленные нарушения на величину, позволяющую даже с их учетом констатировать достоверность свободного и подлинного волеизъявления избирателей.

Второе, что необходимо отметить при оценке легитимности выборов в Кыргызской Республике. Полученного результата на выборах во многом помогло добиться соглашение, подписанное избранным 10 июля Президентом КР К.Бакиевым и Ф.Куловым, о дальнейших совместных действиях по укреплению демократических завоеваний в республике. Большинство граждан, опуская избирательный бюллетень в урну, прежде всего, голосовало за стабильность и спокойствие в республике, за достигнутый альянс между двумя политическими лидерами.

Сегодня ни в международном, ни в национальном праве Кыргызской Республики не предусмотрена конституционно-правовая ответственность за неисполнение предвыборных обязательств. Но воля народа, который является единственным источником государственной власти в любом демократическом государстве и проголосовавшего, прежде всего, за достигнутую стабильность в республике, дает право ставить оценку выборам с учетом исполнения взятого курса на демократию и обязательств перед обществом.