А.В. Игнатов, юрист Российского общественного института избирательного права, аспирант кафедры конституционного и административного права Российского государственного социального университета; официальный наблюдатель от международной организации на повторном голосовании по выборам Президента Украины 26 декабря 2004 года

Правовые особенности проведения повторного голосования по выборам Президента Украины: заметки международного наблюдателя

Право и политика. 2005. №2. – С. 50-60.

Выборы Президента Украины назывались экспертами важнейшим политическим событием 2004 года еще до их проведения. После окончания более чем полугодовой избирательной кампании с трехтуровым голосованием нельзя не констатировать, что они стали беспрецедентным событием в истории выборов не только для Украины, но для большинства стран мира. Наибольший интерес с юридической точки зрения, безусловно, представляют решения, принятые высшими органами власти страны после повторного голосования 21 ноября 2004 года, и проблемы, связанные с их реализацией. Не затрагивая политические аспекты результатов выборов, попробуем проанализировать правовые особенности проведения их «третьего тура».

* * *

Повторное проведение повторного голосования по выборам Президента Украины* назначено Центральной избирательной комиссией Украины (далее – ЦИК) на 26 декабря 2004г. в соответствии с решением Верховного Суда Украины от 3 декабря 2004г.** Данное решение, как и акты иных органов государственной власти Украины, было принято в условиях крайне напряженной общественно-политической обстановки в стране, сложившейся после повторного голосования 21 ноября 2004г. Как отмечено в заявлении международных наблюдателей от СНГ***, обстановка в стране после 21 ноября 2004г. характеризовалась «заметным повышением напряжения в обществе и резким обострением политической борьбы двух противоборствующих сторон, участвовавших в президентских выборах». Это выражалось в том, что сторонники В.А. Ющенко «потребовали не признавать и аннулировать результаты второго тура голосования, призвали поддержавшую их часть населения к противоправным действиям, вплоть до силового захвата власти; с 21 ноября в г. Киеве проходили масштабные акции, были блокированы государственные учреждения, звучали призывы к гражданскому неповиновению», при этом сам кандидат В.А. Ющенко «без официального обнародования Центризбиркомом Украины итогов голосования неправомерно провозгласил себя избранным Президентом».

* Именно так в документах БДИПЧ ОБСЕ именуется «третий тур» выборов Президента Украины.

** Урядовий кур'єр. 2004, 8 декабря.

*** Заявление международных наблюдателей от Содружества Независимых Государств по результатам наблюдения за подготовкой и проведением повторного голосования на выборах Президента Украины 26 декабря 2004г.

Как следует из решения, Судебная палата по гражданским делам Верховного Суда Украины в ходе судебного заседания установила следующие нарушения законодательства о выборах Президента Украины: при установлении результатов выборов ЦИК на своем заседании в коллегиальном составе не исследовала протоколы территориальных избирательных комиссий (далее – ТИК) и приложенные к ним документы; до установления результатов выборов ЦИК не рассмотрела жалобы и заявления о нарушениях ТИК порядка установления итогов голосования; на момент установления ЦИК результатов выборов в судах не завершено рассмотрение своевременно поданных жалоб на решения ТИК, принятые при установлении итогов голосования, на бездействие ТИК, срок рассмотрения этих жалоб не истек. Данные действия ЦИК, как указал суд, противоречат ряду положений законов «О Центральной избирательной комиссии» и «О выборах Президента Украины»* (далее – Закон о выборах), являются неправомерными, в связи с чем принятые ЦИК решения подлежат отмене.

* Відомості Верховної Ради України, 2004, №20-21, ст.291.

Кроме того, суд установил, что при проведении повторного голосования допускались нарушения при составлении и уточнении списков избирателей (в частности, включение одного гражданина несколько раз, включение лиц, не имеющих права голоса); при изготовлении, выдаче и погашении открепительных удостоверений; нарушения принципа равных условий и установленного законом порядка при проведении предвыборной агитации с использованием СМИ, запрета на участие в предвыборной агитации органов исполнительной власти и местного самоуправления, их должностных и служебных лиц; порядка формирования избирательных комиссий, положений об участии в избирательном процессе официальных наблюдателей; порядка голосования за пределами помещения для голосования; нарушения при составлении протоколов УИК и при транспортировке документов в ТИК.

Проанализировав указанные обстоятельства, суд сделал вывод о нарушении принципов избирательного права и избирательного процесса, в связи с чем исключена возможность достоверного установления результатов действительного волеизъявления избирателей 21 ноября 2004г. Указав на невозможность достоверного установления результатов действительного волеизъявления избирателей посредством повторного установления итогов голосования и отметив, что повторное голосование не изменило статуса кандидатов, набравших наибольшее число голосов избирателей по результатам голосования 31 октября 2004г., суд пришел к выводу о необходимости восстановления прав субъектов избирательного процесса посредством проведения повторного голосования. В связи с изложенным, Верховный Суд Украины признал действия ЦИК по установлению результатов выборов и составлению протокола о результатах выборов незаконными, отменил постановления ЦИК о результатах выборов и об их обнародовании, обязал ЦИК назначить повторное голосование на третье воскресенье после 5 декабря 2004г.

Анализ решения Верховного Суда Украины не позволяет в полной мере разделить оценку международных наблюдателей от СНГ, отметивших, что такое решение «не предусмотрено действующим законодательством страны, а является стремлением выйти из ситуации легитимным путем». Действительно, законодательством Украины прямо не предусмотрена возможность отмены результатов только повторного голосования. Однако п. 1 ст. 98 Закона «О выборах Президента Украины» содержит норму, позволяющую субъекту рассмотрения жалобы, удовлетворив жалобу, отменить решение полностью или частично, признать действия или бездействие неправомерными и обязать субъект обжалования (в рассматриваемом случае – ЦИК) удовлетворить требования заявителя или иным путем восстановить нарушенные избирательные права граждан, права и законные интересы субъектов избирательного процесса либо обязать субъект обжалования совершить действия, вытекающие из факта отмены решения, признания обжалованных действий или бездействия неправомерными. Воспользовавшись указанным правом, Верховный Суд Украины решил восстановить нарушенные права посредством повторного проведения повторного голосования и, соответственно, обязал ЦИК назначить и организовать его.

Однако следует обратить внимание на то, что вывод суда о невозможности достоверного установления результатов действительного волеизъявления избирателей посредством повторного установления итогов голосования не аргументирован какими-либо доводами. Поскольку в качестве основных доводов, положенных в основу решения, судом указаны нарушения процедурного характера в процессе подсчета голосов и установления итогов голосования, повторный подсчет, при отсутствии неоспоримых доказательств иного, позволил бы ликвидировать сомнения в достоверности результатов выборов либо выявить несоответствия между данными протоколов и реальными итогами голосования. Обращает на себя внимание также отсутствие в мотивировочной части решения ссылок на доказательства, на которых основаны выводы суда, а также на конкретные обстоятельства, установленные судом. Так, например, указывая, что установлены нарушения при составлении и уточнении списков избирателей, суд не указал, сколько граждан было включено в список избирателей более одного раза, сколько лиц, не имеющих права голоса, включено в список избирателей, на каких избирательных участках или в каких территориальных избирательных округах допущены такие нарушения, не указано, в чем заключалось, например, нарушение принципа равных условий и порядка проведения агитации с использованием СМИ, в чем заключались, где имели место и кем совершались иные нарушения, установленные судом. Вывод суда о том, что нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты действительного волеизъявления избирателей, также не обоснован какими-либо числовыми показателями, а, учитывая, что разница между числами голосов, набранных В.Ф. Януковичем и В.А. Ющенко, составила более 870 тысяч голосов (2,85%), число избирателей, голоса которых были учтены неправильно, должно быть значительным.

Кроме того, Верховный Суд признал существенным нарушением законодательства о выборах, что при установлении результатов выборов ЦИК на своем заседании в коллегиальном составе не исследовала протоколы ТИК и приложенные к ним документы и что на момент установления ЦИК результатов выборов в судах не завершено рассмотрение своевременно поданных жалоб на решения ТИК, принятые при установлении итогов голосования, на бездействие ТИК, срок рассмотрения этих жалоб не истек. Однако, Закон о выборах не обязывает ЦИК рассматривать протоколы ТИК на заседании в коллегиальном составе, а применение по аналогии норм ст. 82 о порядке приема и рассмотрения ТИК протоколов и документов участковых избирательных комиссий (далее – УИК), если оно, по мнению суда, допустимо, также должно быть обосновано в решении. Закон о выборах не запрещает ЦИК устанавливать результаты выборов до рассмотрения жалоб судами. Следует отметить, что положения, на нарушение которых Верховный Суд Украины сослался в решении от 3 декабря 2004г. были введены Законом от 8 декабря 2004г. (п. 3 ст. 14 и п. 3 ст. 15), т.е. суд ссылался на нарушение несуществующих норм.

Признание результатов выборов недействительными представляет собой особый правовой институт, вытекающий из принципа подлинных выборов (п. 7 ст. 10 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002г.*) и права на судебную защиту. Его суть заключается в аннулировании результатов выборов в том случае, если при их проведении не обеспечено выявление действительной воли избирателей, на основе которой должны формироваться органы публичной власти. Учитывая, что выборы представляют собой механизм выявления общей воли избирателей, для признания их результатов недействительными «недостаточно простой констатации нарушений избирательного законодательства, а требуется доказать, что вследствие именно этих нарушений невозможно определить результаты выборов, то есть установить, состоялись ли выборы и кто из кандидатов избран»**, необходимо также доказать, что количество и характер нарушений не позволяют установить результаты волеизъявления избирателей с учетом имеющейся разницы голосов, а последствия нарушений носят необратимый характер, т.е. не позволяют на момент рассмотрения заявления установить результаты выборов посредством повторного подсчета голосов или иным путем. Именно такой подход выработан судами Российской Федерации при рассмотрении дел о признании результатов выборов, итогов голосования недействительными***.

* Вестник Межпарламентской Ассамблеи. 2002, №3 (34), с.343-366. Конвенция подписана, но не ратифицирована Украиной до настоящего времени.

** Постников А.Е., Алехичева Л.Г. Недействительность выборов: законодательство и судебная практика. М., 2001. С.19.

*** См., например, решение Московского областного суда от 28 февраля 2000г. по жалобе кандидата на должность Губернатора Московской области Селезнева Г.Н.

В связи с изложенным, решение Верховного Суда Украины от 3 декабря 2004г., по видимому, следует считать одним из шагов по выходу из политического кризиса относительно легитимным путем, а не актом применения норм права, основанном на оценке юридически значимых и доказанных обстоятельств.

Анализируя решение Верховного Суда Украины от 3 декабря 2004г., нельзя не обратить внимание на то, что многие из перечисленных в его мотивировочной части нарушений были отмечены и при повторном голосовании 26 декабря 2004г. Однако Верховный Суд Украины отказался рассматривать четыре жалобы кандидата В.Ф. Януковича, а решением от 20 января 2005г. отказал в удовлетворении его жалобы на постановление ЦИК о результатах выборов, мотивировав этом тем, что порядок приема протоколов и установления ЦИК соблюден, а доводы заявителя относительно нарушений в период подготовки и проведения повторного голосования 26 декабря 2004г. не обоснованы, сами нарушения не доказаны. В мотивировочной части решения суда также отсутствуют ссылки на установленные им конкретные обстоятельства и доказательства, опровергающие доводы заявителя, что не может не вызывать сомнений относительно объективности судебного разбирательства.

* * *

После вступления в силу решения Верховного Суда Украины от 3 декабря 2004г. с целью урегулирования политического кризиса наряду с поправками к Конституции Украины, перераспределившими полномочия Президента и Верховной Рады, 8 декабря 2004г. принят Закон Украины «Об особенностях применения Закона Украины «О выборах Президента Украины» при повторном голосовании 26 декабря 2004 года»* (далее – Закон об особенностях). Изменения, внесенные на период подготовки и проведения повторного голосования в законодательство о выборах по инициативе сторонников В.А. Ющенко, сводятся к следующему.

* Голос України. 2004, 8 декабря; №233 (спецвыпуск).

1. В отличие от Закона о выборах, в соответствии с которым повторное голосование организуют сформированные ранее избирательные комиссии, Законом об особенностях предусмотрено, что все избирательные комиссии, включая ЦИК Украины, формируются в новом составе. Территориальные и участковые избирательные комиссии формируются в составе председателя, секретаря и членов комиссии на паритетных началах из числа кандидатур, представленных, соответственно, кандидатами, включенными в избирательный бюллетень для повторного голосования, и их доверенными лицами. При формировании территориальных комиссий обеспечивается равенство количества должностей председателя и секретаря комиссий для каждого из кандидатов (с возможным отклонением не более чем на одну должность), при формировании участковых избирательных комиссий обеспечивается равенство количества должностей в границах территориального избирательного округа в отдельности для малых, средних и больших избирательных участков. Председатель и секретарь избирательной комиссии должны быть представителями разных кандидатов; заместители председателей ТИК и УИК на период проведения повторного голосования не назначаются. Для обеспечения данного требования при распределении должностей председателей и секретарей ТИК была проведена жеребьевка, по результатам которой ЦИК назначила председателями ТИК с нечетными номерами представителей В.Ф. Януковича, с четными номерами – представителей В.А. Ющенко, а секретарями – наоборот.

В процессе организации и проведения повторного голосования были выявлены некоторые недостатки рассматриваемого принципа формирования избирательных комиссий. Так, эффективное функционирование сформированной по такому принципу комиссии возможно лишь при совпадении интересов кандидатов относительно рассматриваемого вопроса; в ином случае комиссия фактически лишена возможности принять какое-либо решение. ТИК №10 Автономной Республики Крым, например, в процессе приема протоколов УИК около часа не могла ни удовлетворить, ни отклонить жалобу доверенного лица одного из кандидатов; рассмотрение жалобы закончилось ее отзывом. Во многих комиссиях наблюдались конфликты между представителями кандидатов, что объяснялось напряженной политической обстановкой в стране в целом.

Кроме того, такой принцип формирования избирательных комиссий не исключает возможности срыва их работы представителями одного из кандидатов посредством неисполнения своих обязанностей, что отмечалось в Донецкой, Луганской, Ивано-Франковской областях и г. Севастополе. Для недопущения срыва подсчета голосов и установления итогов голосования, Законом об особенностях предусмотрено, что соответствующее заседание УИК и ТИК считается правомочным при условии присутствия не менее половины членов комиссии. Однако Законом не предусмотрены меры, направленные на обеспечение исполнения комиссиями в подобных ситуациях других функций, особенно тех, которые должны осуществляться представителями разных кандидатов (внесение исправлений в список избирателей, организация голосования за пределами помещения для голосования, выдача открепительных удостоверений и др.). Кроме того, в ряде регионов, в частности, в Автономной Республике Крым, нередко встречались случаи, когда назначенные впервые члены УИК, в т.ч. председатели и секретари, не были готовы к надлежащему исполнению своих обязанностей ввиду недостаточного знания законодательства и своих функций.

Следует отметить, что формирование избирательных комиссий из представителей кандидатов на равных условиях не является новым для избирательной системы Украины. В соответствии с Законом о выборах каждый из кандидатов вправе представить не более двух кандидатур в каждую территориальную и участковую избирательную комиссию; все представленные кандидатуры подлежат включению в состав избирательных комиссий. В связи с этим Законом о выборах не определен численный состав комиссии, установлено лишь, что ТИК формируется в составе не менее 10 лиц, УИК – не менее 12 лиц. Вместе с тем впервые закреплено формирование комиссий только из представителей двух кандидатов, включенных в бюллетень для повторного голосования.

Такой принцип формирования избирательных комиссий позволяет обеспечить равное представительство интересов каждого из кандидатов в каждой избирательной комиссии, взаимный контроль при совершении всех действий и, как следует предположить, обеспечить соблюдение законности организации выборов в целом. Несмотря на отмеченные недостатки, предусмотренный Законом о выборах и уточненный Законом об особенностях принцип формирования избирательных комиссий в сочетании с принципами организации их работы, как представляется, соответствует международным стандартам демократических выборов. Данный принцип следует признать более эффективным механизмом обеспечения законности при проведении выборов, чем предусмотренная Конвенцией СНГ (п. 4 ст. 11) возможность кандидата назначить по одному члену с правом совещательного голоса в каждую избирательную комиссию избирательного округа, т.к. предоставляет кандидатам возможность на паритетных началах назначать представителей, реально участвующих в осуществлении избирательных действий, что при соблюдении определенных условий позволяет обеспечить взаимный контроль и способствует реализации принципа равенства кандидатов.

Более эффективным следует признать указанный принцип и по сравнению с упомянутой в Рекомендациях для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами, одобренных Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ 7 декабря 2002г.*, возможностью включения в состав избирательных комиссий членов различных политических партий, выдвинутых ими на равной правовой основе (п. 3.5), т.к. нередки случаи, когда несколько политических партий поддерживают одного из кандидатов, а назначенные ими члены комиссий представляют его интересы, что не в полной мере соответствует принципу равенства кандидатов, либо отдельные политические партии и, следовательно, их представители в избирательных комиссиях вообще не проявляют интереса к тем или иным выборам. Наконец, такой принцип формирования комиссий обеспечивает представительство в них и кандидатов, не поддержанных ни одной из политических партий, что также отвечает принципу равенства кандидатов.

* Вестник ЦИК РФ, 2002, №11, с.232-280.

Следует учитывать, что положительные аспекты рассмотренного принципа формирования избирательных комиссий могут быть реализованы лишь в случае реальной заинтересованности членов комиссий в победе кандидата, по представлению которого они назначены. В случае же лишь формального представления членами комиссий одного из кандидатов, что отмечалось в некоторых западных областях Украины, формирование комиссий по такому принципу не имеет смысла.

Законом об особенностях также установлено, что при формировании избирательных комиссий не применяется требование Закона о выборах об обязательности проживания члена комиссии в границах соответствующего территориального избирательного округа или города, на территории которого он расположен, что позволило кандидатам направлять в регионы, поддерживающие соперника, представителей из других регионов. Так, например, по одному представителю В.А. Ющенко в УИК Автономной Республики Крым назначено из числа жителей Волынской области, председателем одной из ТИК Автономной Республики Крым назначен житель г. Киева.

2. Законом об особенностях установлено, что ТИК изготавливает списки избирателей на основе списков, использовавшихся при голосовании 31 октября 2004г. Уточнение списка избирателей осуществляется до дня голосования, в день голосования в нем могут исправляться только неточности и технические описки, все уточнения и исправления вносятся председателем и секретарем УИК и заверяются их подписями. Включение избирателей в список в день голосования, согласно Закону об особенностях, производится только на основании решения суда.

Учитывая отмеченные всеми сторонами существенные неточности в списках избирателей, использовавшихся 31 октября 2004г., последняя норма затруднила реализацию гражданами, не включенными в список избирателей, своих избирательных прав. При этом как избиратели, так и избирательные комиссии отмечали, что суды не обеспечили оперативное рассмотрение в день повторного голосования заявлений граждан о включении их в список избирателей, в результате чего не все избиратели, выразившие желание проголосовать, получили такую возможность. В связи с этим нельзя не отметить нарушение предусмотренного п. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948г.*, принципа всеобщего избирательного права, согласно которому каждый гражданин, проживающий на соответствующей территории и достигший определенного возраста имеет право участвовать в выборах.

* Российская газета. 1995, 5 апреля.

3. Существенно усложнен порядок выдачи избирателям открепительных удостоверений и голосования по ним. Согласно Закону об особенностях, избиратель, желающий проголосовать вне своего места жительства, должен не позднее 20 часов последней пятницы перед днем голосования обратиться в УИК с заявлением о выдаче открепительного удостоверения с указанием причины, по которой он не сможет проголосовать по месту жительства, и номера территориального избирательного округа (далее – ТИО), в котором он намерен проголосовать. При выдаче открепительного удостоверения на его бланке указывается номер ТИО и избирательного участка, где оно выдано, номер ТИО, в котором избиратель намерен проголосовать, ставятся подписи двух членов УИК – представителей обоих кандидатов, выдавших открепительное удостоверение, печать УИК и подпись избирателя, получившего открепительное удостоверение; в документе, удостоверяющем личность гражданина, проставляется отметка о выдаче открепительного удостоверения с указанием его номера, даты выдачи, номера ТИО и избирательного участка, на котором выдано открепительное удостоверение, ставятся подписи двух членов УИК, выдавших его, и печать УИК; соответствующая отметка проставляется в списке избирателей.

В 20 часов последней пятницы перед днем голосования УИК погашает неиспользованные открепительные удостоверения и составляет акт с указанием номеров ТИО, в которых намерены проголосовать избиратели, получившие открепительные удостоверения, и числа таких избирателей по каждому ТИО. Данные о числе избирателей, которые намерены проголосовать в каждом ТИО, суммируются вышестоящими комиссиями, а ЦИК не позднее чем за 12 часов до начала голосования подает в соответствующие ТИК и обнародует сведения о количестве избирателей, которые намерены проголосовать по открепительным удостоверениям в каждом ТИО.

Избиратель не позднее 12 часов последней субботы перед днем голосования обращается в ТИК указанного на открепительном удостоверении ТИО с заявлением, к которому прикладывает открепительное удостоверение и документ, предъявлявшийся при его получении. На основании указанного заявления ТИК включает избирателя в список избирателей, которые намерены проголосовать по открепительным удостоверениям, указывая номер открепительного удостоверения, и погашает отметку о выдаче открепительного удостоверения в документе, удостоверяющем личность. Данные действия осуществляются двумя членами ТИК, представляющими обоих кандидатов, и заверяются их подписями. Голосование избирателей на основании открепительных удостоверений осуществляется на одном избирательном участке в пределах ТИО, определенном соответствующей ТИК не позднее чем за 7 дней до дня голосования.

Голосование с использованием открепительных удостоверений является одной из гарантий реализации принципа всеобщего избирательного права, его целью является предоставление возможности реализовать свое право избирателю, который не имеет возможности прибыть на свой избирательный участок в связи с нахождением в день голосования вне своего места жительства. Усложнение процедуры голосования по открепительным удостоверениям (необходимость посещения трех избирательных комиссий), предоставление возможности проголосовать лишь на одном избирательном участке каждого ТИО, как представляется, не соответствует требованию, согласно которому процедуры голосования не должны быть громоздкими и усложненными настолько, чтобы они мешали процессу голосования*. Введением рассмотренного порядка вызваны существенные затруднения при реализации гражданами своих избирательных прав, не обусловленные необходимостью обеспечения законности выборов. Кроме того, внесенными изменениями граждане, прибывшие на территорию соответствующих ТИО позднее 12 часов дня, предшествующего дню голосования, вообще лишены возможности принять участие в голосовании, что не отвечает принципу всеобщего избирательного права.

* П. XII.В Рекомендаций БДИПЧ ОБСЕ по анализу законодательной базы выборов. Варшава, 2001. С.30.

4. Законом об особенностях установлено, что голосование за пределами помещения для голосования может осуществляться лишь избирателями, которые являются инвалидами первой группы и не способны передвигаться самостоятельно. При этом такой избиратель должен подать в УИК заявление с приложением заверенной копии соответствующего документа не позднее 12 часов дня, предшествующего дню голосования. Решением Конституционного Суда Украины от 24 декабря 2004г.* данное положение в части предоставления возможности проголосовать за пределами избирательного участка только инвалидам первой группы признано несоответствующим Конституции Украины. Разъяснения ЦИК о том, что для получения возможности проголосовать за пределами помещения для голосования избиратель, который по состоянию здоровья не может прибыть в помещение для голосования, должен подать в УИК заявление с приложением заверенной копии документа о состоянии здоровья, было доведено до сведения УИК за 3-4 часа до окончания срока приема таких заявлений и после подачи достаточно большим числом избирателей, исходившими из положений Закона о выборах, заявлений без приложения копий подтверждающих документов.

* Урядовий кур'єр. 2004, 30 декабря.

Международными стандартами демократических выборов признано целесообразным предоставление избирателям, которые по уважительным причинам не могут явиться на избирательный участок, вытекающей из принципа всеобщего избирательного права возможности проголосовать вне избирательного участка с использованием переносного ящика для голосования. При этом переносной ящик должен использоваться лишь в случае, когда избиратель не имеет физической возможности прибыть на избирательный участок, а достаточным подтверждением указанного факта признается заявление избирателя в УИК, объясняющее, почему он не имеет возможности для передвижения*. Таким образом, оставленное Конституционным Судом Украины в силе требование о представлении копии подтверждающего документа представляет собой необоснованное усложнение процедуры голосования, влекущее ограничение избирательных прав отдельной категории граждан. Такое усложнение в совокупности с несвоевременным доведением разъяснений ЦИК до сведения УИК и избирателей, привело к тому, что избиратели, которые в связи с состоянием здоровья или возрастом не имели возможности прибыть в помещение для голосования, а таких из избирателей, по оценкам Миссии наблюдателей СНГ, было полтора – два миллиона**, фактически были лишены возможности реализовать свое избирательное право. Данное обстоятельство свидетельствует о несогласованности рассматриваемой нормы с принципом всеобщего избирательного права и с общепризнанным принципом равноправия граждан, в соответствии с которыми каждый взрослый гражданин имеет право голосовать на выборах без какой-либо дискриминации, в том числе в связи с состоянием здоровья, и каждый избиратель имеет право осуществить на равной основе с другими избирателями свое право (пп. 1, 6 п. 2 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов, принятой на 154-й Сессии Совета Межпарламентского Союза 26 марта 1994г.

* П. XII.C Рекомендаций БДИПЧ ОБСЕ по анализу законодательной базы выборов. Варшава, 2001. С.31.

** Заявление международных наблюдателей от Содружества Независимых Государств по результатам наблюдения за подготовкой и проведением повторного голосования на выборах Президента Украины 26 декабря 2004г.

Вместе с тем Законом об особенностях установлено, что голосование за пределами помещения для голосования проводится двумя членами УИК, представителями обоих кандидатов; запрещается проведение голосования одновременно более чем с одним переносным ящиком. Представляется, что первое положение могло бы стать достаточной гарантией законности голосования вне помещения для голосования, не ограничивая при этом прав граждан.

5. Каждый из кандидатов (кандидат и партия, выдвинувшая его), согласно Закону об особенностях, получил право назначить не более четырех официальных наблюдателей в каждую избирательную комиссию (по Закону о выборах – не более двух).

Законом об особенностях установлено, избирательная комиссия может принять решение о лишении официального наблюдателя права присутствовать на своем заседании только в случае физического препятствования деятельности комиссии. Избирательные комиссии лишены возможности применять указанную меру в отношении наблюдателя в случае грубого или систематического нарушения запретов противоправно вмешиваться в работу комиссии, совершать действия, нарушающие ход избирательного процесса или мешающие членам комиссии осуществлять свои полномочия, заполнять избирательные бюллетени вместо избирателей, присутствовать при заполнении избирателем избирательного бюллетеня в кабине для тайного голосования. Учитывая порядок формирования избирательных комиссий, представляется, что сохранение возможности лишения официального наблюдателя права присутствовать на заседании комиссии по указанным основаниям, способствовало бы соблюдению законности при проведении голосования и подсчета голосов избирателей.

6. Законом об особенностях установлено, что избирательные бюллетени изготавливаются в количестве, превышающем количество избирателей, включенных в списки избирателей, на один процент. В результате реализации нормы о количестве избирательных бюллетеней при существенных неточностях в списках избирателей на некоторых избирательных участках, в частности в г. Симферополе, наблюдалась нехватка избирательных бюллетеней, что, безусловно, представляет собой нарушение предусмотренного международными стандартами принципа всеобщего избирательного права.

Норма Закона о выборах, предусматривающая указание на избирательных бюллетенях номера ТИО и избирательного участка, уточнена положением об использовании для повторного голосования только избирательных бюллетеней, на которых номер избирательного участка указан полиграфическим способом. Данные положения направлены на предотвращение фальсификации итогов голосования путем, например, подмены или вброса избирательных бюллетеней, что отвечает требованиям п. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека о выражении воли народа в нефальсифицированных выборах.

7. Законом об особенностях предусмотрено, что перед началом голосования УИК информирует ТИК о количестве избирателей, внесенных в список избирателей на момент начала голосования, количестве избирателей в извлечении из списка избирателей для голосования за пределами помещения для голосования, количестве избирателей, внесенных в список избирателей на основании открепительных удостоверений (для соответствующих участков). После окончания голосования, перед началом заседания по подсчету голосов УИК информирует ТИК о количестве избирателей, внесенных в список избирателей на момент окончания голосования, получивших избирательные бюллетени на избирательном участке, проголосовавших за пределами помещения для голосования и проголосовавших по открепительным удостоверениям. ТИК передает сводные данные в ЦИК не позднее 10 и 22 часов соответственно. ЦИК обнародует указанные сведения в печатных СМИ на следующий день, что способствует реализации принципа открытости и гласности проведения выборов, закрепленного ст. 7 Конвенции СНГ, и является определенной гарантией от фальсификаций итогов голосования. Однако Законом не определен статус такой информации, не предусмотрены последствия несовпадения переданной информации с данными протоколов об итогах голосования.

8. Законом об особенностях в императивном порядке установлено, что транспортировка документов в вышестоящую избирательную комиссию осуществляется председателем и членом избирательной комиссии, представляющим другого кандидата (в соответствии с Законом о выборах транспортировку документов УИК в ТИК осуществляют председатель или заместитель председателя и два других члена УИК, являющиеся представителями разных кандидатов). При транспортировке документов УИК в ТИК секретарь и другие члены УИК остаются в помещении избирательного участка до получения сообщения о принятии протокола УИК ТИКом, там же остается печать УИК. Такой порядок, как представляется, создает условия для исключения возможности корректировки или замены протокола УИК в процессе его транспортировки, что нередко используется для фальсификации итогов голосования, в связи с чем отвечает требованиям п. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека о выражении воли народа в нефальсифицированных выборах.

9. Законом об особенностях установлено, что протоколы ТИК рассматриваются и объявляются на заседании ЦИК. Распространение порядка, предусмотренного Законом о выборах для рассмотрения протоколов УИК в ТИК, представляется логичным. Такой порядок соответствует принципу организации выборов коллегиальными органами – избирательными комиссиями и способствует реализации принципа открытости и гласности при проведении выборов (ст. 11 и 7 Конвенции СНГ).

Однако законом не определено, в какой срок должно начинаться заседание ЦИК по приему протоколов (заседание ТИК по приему протоколов УИК, например, начинается в силу императивной нормы Закона о выборах с момента окончания голосования и продолжается до подписания протокола ТИК), должно ли такое заседание продолжаться непрерывно до установления результатов выборов, как заседание ТИК, либо проходить ежедневно в определенное время и т.п. Представляется, что законодателю следует детально урегулировать порядок проведения заседания ЦИК по приему протоколов, учитывая при этом особенности, связанные со сроками установления итогов голосования ТИК, транспортировки протоколов т.п.

10. Впервые Законом об особенностях предусмотрено, что установление ЦИК результатов выборов осуществляется не ранее окончания сроков обжалования и сроков рассмотрения жалоб соответствующими избирательными комиссиями и судами. Этим объясняется то, что прием протоколов ТИК проходил в ЦИК с 27 по 30 декабря 2004г., а постановление ЦИК о результатах выборов было принято 10 января 2005г. Следует отметить, что обеспечение исполнения решений судов о признании итогов голосования недействительными возможно с использованием других механизмов. Так, например, в Российской Федерации процедура установления итогов голосования и результатов выборов избирательными комиссиями не координируется с рассмотрением органами судебной власти заявлений о нарушениях избирательного законодательства, однако в случае отмены судом решения какой-либо избирательной комиссии об итогах голосования вышестоящие избирательные комиссии составляют новые протоколы (если в связи с отменой избранным должен быть признан другой кандидат) либо вносят изменения в ранее составленные протоколы*. При отсутствии такой возможности в законодательстве Украины представляется целесообразным своего рода мораторий на установление результатов выборов до момента, когда отмена решения той или иной избирательной комиссии об итогах голосования будет невозможна. Его существование позволяет обеспечить право на обжалование решений избирательных комиссий и эффективное рассмотрение судами жалоб, что отвечает принципу справедливых выборов (ст. 16 и 10 Конвенции СНГ).

* П. 10 ст. 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ, 2002, №24, ст.2253.

Оценивая временные изменения, внесенные Законом об особенностях в законодательство о выборах Президента Украины, необходимо отметить, что само по себе изменение законодательства в период избирательной кампании не в полной мере отвечает международным стандартам демократических выборов. Так, например, Руководящими принципами относительно выборов, одобренными Венецианской комиссией на 51-й пленарной сессии 5-6 июля 2002г.*, предусмотрен принцип стабильности избирательного законодательства, согласно которому следует запретить пересматривать основополагающие элементы закона о выборах, в т.ч. регулирующие состав избирательных комиссий, менее чем за год до проведения выборов (п. II.2b). Данный принцип закреплен в избирательном законодательстве Российской Федерации (п. 3 ст. 11 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») и основан на том, что вносимые в ходе избирательной кампании изменения в законодательство неизбежно повлекут изменения возникших к этому моменту и развивающихся конкретных правоотношений, в рамках которых происходит реализация избирательных прав граждан, что создает предпосылки для ущемления избирательных прав отдельных граждан и может, в конечном счете, нанести ущерб основным конституционным принципам избирательного процесса, в частности требованиям об участии граждан в выборах на равных условиях**.

* Международные избирательные стандарты. Сборник документов. Отв.ред. А.А. Вешняков; науч.ред. В.И. Лысенко. М., 2004. С.630.

** П. 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 20 ноября 1995г. №77-О // Российская газета. 1995, 6 декабря.

Кроме того, следует признать, что некоторые из внесенных изменений представляют собой необоснованное существенное усложнение процедуры реализации гражданами Украины активного избирательного права, фактически приводящее к его ограничениям и нарушениям общепризнанных принципов демократических выборов, заложенных в п. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека и ст. 25b Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966г.* и получивших развитие в иных международных актах. К таким нормам, прежде всего, следует отнести измененный порядок голосования по открепительным удостоверениям и порядок голосования за пределами помещения для голосования. Определенные затруднения в процессе голосования возникали в связи с установленным ограничением количества избирательных бюллетеней и в связи с использованием списков избирателей, содержащих существенные неточности. Вместе с тем необходимо отметить, что изменение порядка транспортировки протоколов и иных документов, порядка приема и рассмотрения ЦИК протоколов и иных документов ТИК представляют собой дополнительные гарантии реализации демократических принципов избирательного права. Признавая дополнительной гарантией принципов избирательного права порядок формирования избирательных комиссий и осуществления ими отдельных действий, примененный в соответствии с Законом об особенностях, следует отметить, что законодателем не предусмотрен механизм противодействия бойкотированию работы избирательных комиссий представителями одного из кандидатов.

* Ведомости Верховного Совета СССР, 1976, №17, ст.291.

Анализ положений Закона об особенностях показывает, что законодатель Украины, цель которого, по-видимому, заключалась в обеспечении гарантий проведения нефальсифицированных выборов*, что, безусловно, соответствует общепризнанным принципам и стандартам, не обеспечил соблюдение общеправового принципа, согласно которому регулирование порядка реализации права не должно приводить к ущемлению самого права, а целью обеспечения прав других не может быть оправдано какое-либо существенное нарушение права. Вместе с тем положения Закона об особенностях, отвечающие указанным принципам, следует принять во внимание и учесть при совершенствовании избирательного законодательства как Украины, так и иных государств, в том числе Российской Федерации. При этом каждому государству следует реализовывать международные принципы, дополнять и расширять их в национальном законодательстве с учетом своих исторических, национальных, культурных, экономических и иных особенностей и, не копируя избирательные модели других стран, находить свои пути становления демократического общества.

* Не оценивая степень достижения этой цели, нельзя не обратить внимание на тот факт, что в 82 из 225 ТИО число голосов, поданных за В.Ф. Януковича 26 декабря 2004г., уменьшилось по сравнению с числом голосов, поданных за него 31 октября 2004г. (когда в избирательный бюллетень было включено 24 кандидата); в 28 ТИО Волынской, Закарпатской, Ивано-Франковской, Киевской, Львовской, Ровенской, Сумской, Тернопольской, Хмельницкой и Черновицкой областей оно уменьшилось более чем в 1,5 раза; а в ТИО №163 Сумской области за В.Ф. Януковича в первом туре проголосовало 58227, во втором – 46640, в третьем – 26038 избирателей, т.е. на 32239 избирателей (в 2,24 раза) меньше чем в первом, за В.А. Ющенко, соответственно, 45199, 76972, 84985 избирателей.