ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ ВЫБОРОВ В ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ

Как свидетельствует электоральная практика, проходящие в последние годы за рубежом избирательные кампании приобретают все более конфронтационный и политически острый характер. Некоторые из них напрямую затрагивают защищенность основ конституционного строя, стимулируют рост правонарушений, социальную напряженность и возникновение угроз безопасности государства. Примером могут служить получившие широкий общественный резонанс факты проникновения криминалитета в органы государственной власти Италии, победа на последних парламентских выборах в Австрии политической партии пронацистской направленности «Свобода», экстремистские выступления лидера Национального Фронта Франции Ли Пэна в ходе президентских выборов, организация взрывов партией независимости Басков на избирательных участках Испании с целью повлиять на явку избирателей. Данный перечень можно продолжать. В этой связи весьма актуальным становится вопрос обеспечения безопасности выборов.
В настоящей статье под обеспечением безопасности выборов автор понимает деятельность государственных и общественных институтов, а также граждан, направленную на защиту основ конституционного строя, государственного суверенитета и территориальной целостности, гарантий прав и свобод граждан в процессе организации и проведения выборов. В узком смысле обеспечение безопасности выборов может быть охарактеризовано как комплекс правовых, организационных, информационных, технических и иных мер, осуществляемых избирательными комиссиями, правоохранительными и иными органами по выявлению, предупреждению и пресечению действий, препятствующих свободному волеизъявлению граждан и реализации избирательных процедур в соответствии с порядком и правилами, установленными избирательным законодательством1.
Обратим также внимание на то, что вопросы обеспечения безопасности выборов будут рассматриваться исключительно в юридическом ракурсе.
На международно–правовом уровне обеспечение безопасности избирательных кампаний регулируется следующими правовыми актами, признанными РФ: Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950) (с изм. и доп. от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1 января 1990 г., 6 ноября 1990 г., 11 мая 1994 г.) Декларацией о критериях свободных и справедливых выборов (Париж, 26 марта 1994 года), Руководством по наблюдению за выборами ОБСЕ / БДИПЧ (Варшава, 1997 г.), Декларацией Стамбульской встречи на высшем уровне (Стамбул, 19 ноября 1999 года), Хартией Европейской безопасности ОБСЕ (Стамбул, 19 ноября 1999 года), Документом Копенгагенского Совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Копенгаген, 29 июня 1990 года)2.
В рамках Содружества Независимых Государств Российская Федерация руководствуется Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах–участниках Содружества Независимых Государств (одобрена 24 ноября 2001 года на 18 пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи, подписана президентами Армении, Грузии, Киргизии, Молдовы, России, Таджикистана, Украины 7 октября 2002 года в Кишиневе, вступает в силу после ратификации не менее чем тремя государствами) и Рекомендациями для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами1. Конвенция после ее вступления в силу должна стать не только эффективным средством укрепления демократической государственности в странах СНГ, но и своеобразным инструментом коллективной безопасности при организации и проведении выборов на постсоветском пространстве. Согласованное развитие избирательных систем, сформировавшихся в рамках ОБСЕ, Совета Европы и СНГ, несомненно укрепит безопасность не только России, но и всей Европы.
Документы ООН, Совета Европы, ОБСЕ констатируют необходимость проведения всеобщих, равных, прямых, открытых и гласных, свободных и справедливых выборов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.2
Всеобщие, равные, прямые, свободные и справедливые выборы, согласно международным стандартам, должны проводиться периодически. Это отмечается как во Всеобщей Декларации прав человека 1948 года (п.3 ст.21), так и в Международном Пакте о гражданских и политических правах 1966 года (п. «b» ст. 25)3. Вопрос о переносе и отмене назначенных выборов напрямую затрагивает безопасность государства. В соответствии с ч.5 ст.6 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах–участниках Содружества Независимых Государств, в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя могут устанавливаться ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия, а также может быть отложена дата проведения выборов. В случае истечения в период действия чрезвычайного положения срока полномочий выборных органов и должностных лиц, срок полномочий указанных органов и лиц продлевается до прекращения действия чрезвычайного положения. Таким образом, возникает возможность использования режима чрезвычайного положения и для незаконного продления сроков их полномочий.
Не случайно международное сообщество исходит из того, что ограничение прав и свобод с введением чрезвычайного положения должно рассматриваться в качестве не совместимого с проведением свободных и справедливых выборов1.
В соответствии с п.7 ч.3 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов политические права и свободы могут быть ограничены в «исключительных случаях, которые предусмотрены законом и обоснованно применяются в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, поддержания общественного порядка, защиты общественного благосостояния и морали, а также защиты прав и свобод граждан, причем данные ограничения должны соответствовать обязательствам государства перед международным правом»2.
Статьи 10 и 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года устанавливают, что «в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц» могут быть ограничены свободы выражения мнений, а также свободы собраний и объединений3. Анализируемое правовое положение документа Совета Европы было воспроизведено рядом государств (в том числе Российской Федерацией) в соответствующих нормах национального законодательства о выборах.
В ст.15 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах–участниках Содружества Независимых Государств подробно описан статус и полномочия международных наблюдателей. В п. «а» ч.8 ст.15 говорится о том, что «международные наблюдатели имеют право на доступ ко всем документам (не затрагивающим интересы национальной безопасности), регулирующим избирательный процесс, получение необходимой информации и копий указанных в национальных законах избирательных документов от избирательных органов»1. В п.6 ч.1.15 разд.1 Рекомендаций для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами содержится норма о том, что «осуществление международного наблюдения за выборами не является основанием или поводом для вмешательства во внутренние дела государства, проводящего выборы»2. Данные правовые положения представляется целесообразным закрепить в ст. 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ст. 24 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», ст. 32 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Руководство по наблюдению за выборами ОБСЕ / БДИПЧ (п. «ж» ч. 7.2.) фиксирует, что «силы безопасности обязаны предотвращать запугивание избирателей и кандидатов»1.
Согласно п.6 и 8 ч.4 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов «государственные органы должны обеспечить такие условия, когда при голосовании исключается подкуп или другие противозаконные действия, сохраняются безопасность и целостность процесса голосования, а подсчет голосов проводится подготовленным персоналом и может быть выведен на монитор или подвергнут беспристрастной проверке». Кроме того, «государства должны предпринять необходимые меры, чтобы партии, кандидаты и их сторонники пользовались равной безопасностью, а государственные органы предпринимали необходимые шаги для предотвращения случаев насилия в ходе выборов»2.
В качестве важнейших актов правоприменения, имеющих существенное значение для рассматриваемой проблемы, необходимо рассмотреть решения Европейского Суда по правам человека.
В соответствии с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Европейский Суд призван обеспечивать неукоснительное соблюдение и исполнение норм Конвенции ее государствами–участниками. Он осуществляет эту задачу путем рассмотрения и разрешения конкретных дел, принятых им к производству на основе индивидуальных жалоб, поданных физическим лицом, группой лиц или неправительственной организацией. Возможна также подача жалобы на нарушение Конвенции государством– членом Совета Европы со стороны другого государства–члена. Европейский Суд не является высшей инстанцией по отношению к судебной системе государства - участника Конвенции. Поэтому он не может отменить решение, вынесенное органом государственной власти или национальным судом, не дает указаний законодателю, не осуществляет контроль национального законодательства. Суд рассматривает только конкретные жалобы с тем, чтобы установить, действительно ли были допущены нарушения требований Конвенции. Суд вправе присудить "справедливое удовлетворение претензии" в виде финансовой компенсации материального ущерба и морального вреда, а также возмещение выигравшей стороне всех издержек и расходов. Юридически решение, вынесенное Судом, обязательно лишь для государства - ответчика по делу. Однако нередко значимость решений Суда выходит за национальные пределы, воздействуя на право и судебную практику и других государств - участников Конвенции.
Следует отметить, что в зарубежных странах сформирована отвечающая нормам международного права законодательная основа, регулирующая вопросы обеспечения безопасности избирательных кампаний. Сложилась и судебная практика по данной категории дел, связанных с выборами.
Существующие в законодательстве иностранных государств правовые положения, касающиеся обеспечения безопасности выборов, можно условно подразделить на четыре группы:
1) ограничения на проникновение криминалитета в органы власти;
2) запрет создания и деятельности политических партий и общественных организаций экстремистской направленности;
3) запрет финансирования избирательных кампаний иностранными государствами, организациями, юридическими лицами и гражданами. Ограничения на участие в выборах иностранных граждан;
4) закрепление в уголовном законодательстве соответствующих составов преступлений, связанных с выборами.
Проанализируем зарубежный опыт противодействия проникновению криминалитета в органы государственной власти и местного самоуправления.
Как свидетельствует практика зарубежных стран, право избирать и быть избранными в органы законодательной и исполнительной власти, органы местного самоуправления гарантируется конституциями, избирательными законами и иными правовыми актами.
В ряде стран наказание в виде лишения свободы влечет ограничение активного избирательного права. При этом законодатель может увязывать подобные санкции с фактом вынесения наказания (СНГ), с определенным его сроком (более 5 лет лишения свободы – Индонезия, более одного года – Австрия), конкретным составом преступления (Италия). В некоторых странах подобные ограничения применяются и на более ранних стадиях уголовного процесса. Например, в Республике Беларусь они распространяются на лиц, в отношении которых избрана мера пресечения – содержание под стражей (ст. 64 Конституции), а в Мексике – на тех, кто уклоняется от суда и следствия (ст. 14 Федерального закона о политических организациях и избирательном процессе).
Указанные нормативные акты также устанавливают категории лиц, не пользующихся пассивным избирательным правом. Так, Конституцией Греции пассивное избирательное право ограничивается для граждан, осужденных за тяжкие уголовные преступления. Право быть избранными в Парламент Великобритании, согласно Закону от 2 июля 1981 года «О народном представительстве» не имеют те, кто в судебном порядке признан банкротом или приговорен более чем к одному году тюремного заключения1.
Аналогичные требования в отношении лиц с криминальным прошлым свойственны и законодательным актам о выборах государств СНГ2. Более того, отдельные из рассматриваемых законов содержат настолько хорошо проработанные с точки зрения юридической техники формулировки, что их можно было бы заимствовать и отечественному законодателю. Например, ст.3 Закона Азербайджанской Республики «О выборах в Национальное собрание Азербайджанской Республики» гласит: «не могут быть избраны депутатом Национального собрания, независимо от погашения судимости, лица, осужденные за тяжкие преступления, и лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда». В соответствии со ст.3 Закона Республики Армения «О выборах депутатов Национального Собрания Республики Армения», в выборах не участвуют граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда, а также граждане, находящиеся в уголовном розыске.
С точки зрения стандартов Совета Европы тот факт, что лица, отбывающие наказание по приговору суда, не могут голосовать, не оказывает влияния на «свободное волеизъявление народа при выборах органов законодательной власти»1.
В плане организации противодействия политическому экстремизму в зарубежных странах отдельного внимания заслуживают нормативные правовые ограничения, касающиеся создания и деятельности политических партий и общественных организаций. Законодательство иностранных государств, в соответствии с общепризнанными принципами международного права, запрещает создание и деятельность экстремистских политических партий и общественных объединений, пропагандирующих и применяющих в ходе избирательного процесса насильственные методы. Например, в Индонезии от участия в выборах отстраняются бывшие члены коммунистической партии и связанных с ней организаций, а также лица, прямо или косвенно принимавшие участие в «коммунистическом заговоре» 1965г.
Конституционные запреты такого рода во время предвыборной агитации подкрепляются нормами уголовного, административного и иного законодательства, регламентирующего организацию и проведение выборов.
Предвыборные программы зарегистрированных кандидатов, предвыборные агитационные материалы и выступления на собраниях, митингах, в СМИ не должны содержать призывов к осуществлению экстремистской деятельности. Нарушение указанных требований закона, как правило, влечет приостановление или запрет деятельности политической партии.
Вопросы приостановления деятельности и ликвидации политических общественных объединений имеют принципиальное значение для защиты основ конституционного строя. Как указывает Ю.Юдин, в зарубежной практике в этом случае, во–первых, запрещается создание замещающих данное общественное объединение политических партий или организаций (Никарагуа, ФРГ)1, во–вторых, депутаты представительных органов, являющиеся членами запрещенной партии, автоматически утрачивают свои мандаты (Чили, Бразилия), в–третьих, права руководителей и членов распущенной политической партии могут быть ограничены (Турция)2.
В качестве иллюстрации можно привести запрет деятельности Социалистической партии Турции по решению Конституционного Суда.
14 ноября 1991 года генеральный прокурор Турции обратился в Конституционный Суд. Ссылаясь на публикации Социалистической партии Турции и заявления ее руководителей, в том числе во время избирательной кампании по выборам в Парламент, он утверждал, что деятельность партии направлена на подрыв государственной безопасности, территориальной целостности и единства нации. В своем решении от 10 июля 1992 года Конституционный Суд объявил о роспуске Социалистической партии. Это повлекло за собой конфискацию и передачу имущества Социалистической партии в Казначейство и запрещение ее руководителям занимать любой подобный пост в будущем1.
Правовое регулирование организации и проведения выборов в зарубежных странах направлено на обеспечение законности финансирования избирательных компаний. Это связано с тем, что в период выборов операции с денежными средствами и иным имуществом кандидатов, избирательных объединений (блоков) нередко сопряжены с отмыванием доходов, полученных преступным путем. Примером может служить ст. 34 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу конституционного закона «О выборах в Республике Казахстан», которая закрепляет, что «в избирательные фонды кандидатов могут быть направлены только средства, полученные законным путем». Национальное законодательство зарубежных стран, как правило, закрепляет запрет финансирования избирательных кампаний иностранными государствами, организациями, юридическими лицами и гражданами, а также ограничения на участие в выборах иностранных граждан2. В ряде иностранных государств (Италия, Испания, США, Япония) выявление нарушений, связанных с финансированием избирательных кампаний, привело к острым политическим скандалам, повлекшим за собой реформирование избирательного законодательства.
Международные правовые акты допускают ограничения на вмешательство иностранных субъектов в избирательный процесс. Так, ст.16 Конвенции о защите прав человека и основных свобод устанавливает возможность ограничений на политическую деятельность иностранцев. В свою очередь, согласно п.7 ч.1.8. разд. 1 Рекомендаций для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами «не допускается… какое–либо прямое или косвенное противоправное участие иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, международных общественных движений, международных организаций, иных иностранных субъектов в осуществлении деятельности, способствующей либо препятствующей подготовке и проведению выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, иных органов народного (национального) представительства, выборных должностных лиц».
Для обеспечения безопасности организации и проведения выборов важным является закрепление в законодательстве зарубежных стран соответствующих составов правонарушений в сфере выборов.
Уголовные кодексы зарубежных государств, как правило, относят преступления, связанные с выборами, к посягательствам на основы конституционного строя. С позиций защиты безопасности государства законодатель не делает принципиальных различий между насильственным захватом или удержанием власти и обманным способом ее получения в результате подкупа или шантажа избирателей, фальсификации избирательных документов, неправильного установления результатов выборов и т.п1.
Необходимо подчеркнуть, что все правонарушения в процессе выборов, в зависимости от стадии избирательного процесса, можно дифференцировать на:
правонарушения, связанные с регистрацией и учетом избирателей. К ним относятся включение в список избирателей граждан, не имеющих права голосовать вообще (несовершеннолетние, иностранные граждане и т.д.); включение в списки избирателей граждан, которые уже умерли или выехали, не проживают на территории данного округа, участка; многократная регистрация и т.д.
правонарушения при нарезке избирательных округов и формировании избирательных участков. Возможные манипуляции при нарезке избирательных округов могут серьезно исказить картину свободного волеизъявления избирателей, способствовать рассредоточению электората потенциального противника, дискредитировать демократические принципы и нормы избирательного права, и тем самым могут причинить вред безопасности государства. О том, что проблема нарезки избирательных округов не утратила свою актуальность, свидетельствует и специальное решение, принятое Верховным Судом США в 1986 году, в соответствии с которым проведение границ избирательных округов в штатах контролируется федеральным судом2. Исключением является законодательство Великобритании. В Соединенном королевстве перед последними парламентскими выборами границы избирательных участков были пересмотрены парламентом. В итоге округа, в которых большинство традиционно получала оппозиция, были упразднены и объединены с другими, в которых большинство голосовало за правящую партию. При этом были созданы новые округа, в которых, согласно опросам общественного мнения или данным предыдущих выборов, проживали сторонники правительства. Следует отметить, что этот способ, известный как «редистриктинг», хорошо известен в мире и возможности его применения в некоторых странах сокращены до минимума. Например, законодательство ФРГ предусматривает возможность изменения границ избирательных округов только в случае серъезных демографических изменений. В Великобритании таких ограничений нет, а потому и изменение границ округов может быть осуществлено в любой момент по решению правительства и парламента;
правонарушения в ходе предвыборной агитации. При проведении выборов ipso jure не допускаются злоупотребления свободой массовой информации: агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду; призывы к захвату власти; призывы к насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности государства; пропаганда войны;
правонарушения в ходе финансирования избирательных кампаний. К примеру, в США существуют 3 основные схемы, по которым могут осуществляться финансовые правонарушения в период выборов1. Во-первых, внесение средств через подставных лиц. Эта схема предполагает наличие источника, из которого производится передача небольших и абсолютно законных сумм третьим лицам, которые, в свою очередь, направляют эти средства от своего имени в комитеты предвыборных кампаний, указанные таким источником. Во-вторых, выставление фиктивных счетов. Согласно этой схеме, должностные лица, занимающие высокие посты, просят третьих лиц (которыми обычно бывают их подчиненные служащие) осуществить пожертвование от своего имени в разрешенных законом пределах в пользу определенного комитета предвыборной кампании, а затем разрешают таким лицам выставить фиктивные счета или выплачивают им фиктивные премии. В-третьих, платежи, производимые третьей стороной. Комитет предвыборной кампании направляет выставленные ему счета напрямую в организацию или лицу, осуществляющему противозаконное финансирование, которые оплачивают их, что позволяет официальным организаторам предвыборной кампании избежать отчетности по этим средствам;
правонарушения на стадии голосования и определения результатов выборов (голосование за неявившихся избирателей; избирателей, находящихся в домах престарелых; граждан, которые уже умерли или не проживают на территории данного округа, участка; подкуп избирателей, манипуляции с бюллетенями для голосования вне помещения избирательного участка, многократное голосование, вынос незаполненных бюллетеней, вброс в урны поддельных бюллетеней, работа с бюллетенями неуполномоченных лиц, незаконное вмешательство в деятельность избирательной комиссии, запугивание избирателей, фальсификация результатов выборов). Рассмотрение дел по данной категории правонарушений (наиболее распространенных в США) требует, чтобы соответствующий избиратель выступил в суде в качестве свидетеля обвинения. Подобные дела являются наиболее сложными, поскольку избиратели нередко сами являются правонарушителями. Для решения этой проблемы Министерство юстиции США приняло так называемое «постоянно действующее право свидетеля на отвод судьи со ссылкой на его заинтересованность в деле». Уголовному преследованию не подвергается гражданин, позволивший купить свой избирательный голос. Такого рода избирателей рассматривают в качестве пострадавших при нарушении норм избирательного права в день голосования.
Почти во всех странах выборы проходят под контролем судебной власти. В результате этого возникли две модели контроля за ходом проведения выборов и определения результатов голосования1.
В первой модели данные вопросы входят в юрисдикцию обычных судов. В одних странах споры, касающиеся выборов, может рассматривать только Верховный суд (Польша, Бенин), в других – все судебные инстанции (Украина, Узбекистан). Вторая модель предусматривает отнесение данных вопросов к ведению органов конституционной юстиции (Франция, Болгария). К примеру, в Чехии Конституционный суд правомочен рассматривать вопросы об обжаловании решений в отношении правильности избрания депутатов или сенаторов, а также при возникновении сомнений относительно утраты пассивного избирательного права и несовместимости должностей (п. «д», «е» ст. 87 Конституции). В Республике Сейшельские Острова к юрисдикции Конституционного суда отнесено вынесение решений о законности избрания лица на должность Президента страны (ст. 51 Конституции). В Испании гражданин может обратиться в орган конституционного правосудия с заявлением о защите права в связи с провозглашением кандидатом на выборах или отказа в этом (ст. 9 Закона от 19 июня 1985г. № 5). Помимо контроля за избирательным процессом органы конституционного правосудия в некоторых зарубежных странах (Франция, Гана, Сейшельские Острова, Болгария, Чехия) рассматривают вопросы об утрате депутатского мандата. В ряде стран органы конституционного правосудия рассматривают избирательные споры. Эта деятельность может осуществляться как по 1-й инстанции (Австрия, Венгрия, Болгария, Казахстан, Грузия, Франция), так и в порядке апелляции на решения других судов или парламента.
Таким образом, большое значение в деле обеспечения безопасности выборов для стабильности конституционного строя, устойчивости функционирования демократических институтов государственной власти и местного самоуправления имеет наличие четкой и детально разработанной нормативной правовой основы, исчерпывающим образом регулирующей избирательный процесс.
В заключение отметим, что законодательство зарубежных стран о выборах динамично развивается и изменяется. Существенный вклад в формирование правовой базы обеспечения безопасности выборов вносит судебная практика, которая не только создает оптимальные условия для соблюдения законности при реализации гражданами их важнейших политических прав, но и выявляет положения, нуждающиеся в совершенствовании.