А.В. Игнатов, юрист РОИИП, аспирант кафедры конституционного и административного права Российского государственного социального университета

Право и политика. 2005. №5.

Федеральное вмешательство: понятие, принципы и система мер

Конституция Российской Федерации в отличие от конституций большинства зарубежных федеративных государств не предусматривает право федерального центра на применение мер федерального вмешательства. Вместе с тем, институт федерального вмешательства является одним элементов сбалансированной системы организации федеративного государства.

Сущность рассматриваемого института, как представляется, связана с правовой природой федеративного государства, в котором осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации. При этом федеративное устройство государства не только не исключает, но и создает определенные предпосылки для возникновения конфликтов между федеральным центром и субъектами федерации, заключающихся в неисполнении субъектами федерации обязанности соблюдать федеральную конституцию. В случае неисполнения такой обязанности федерация как суверенное государство должна иметь возможность восстановить конституционную законность и, при определенных обстоятельствах, применить меры воздействия по отношению к субъектам федерации, допустившим подобные нарушения. Такое право является, по нашему мнению, одним из признаков, отличающих федерацию как единое государство, состоящее из субъектов – государственных образований, от конфедерации как союза суверенных государств. Конституционным назначением института федерального вмешательства является защита Конституции Российской Федерации в целом и некоторых особо выделенных конституционно значимых ценностей, таких как права и свободы человека и гражданина, единство и территориальная целостность Российской Федерации, национальная безопасность и обороноспособность Российской Федерации, единство экономического и правового пространства Российской Федерации, и восстановление конституционной законности.

Институт федерального вмешательства является одним из элементов конституционно-правового статуса Российской Федерации и субъектов РФ. Однако, утверждения ряда авторов о том, что он является признаком иерархически организованной вертикали власти, подчиненности органов государственной власти субъектов федерации федеральным органам государственной власти и представляет собой лишение субъектов федерации государственного статуса[1], представляются необоснованными, т.к. применение мер федерального вмешательства возможно лишь вследствие установленного в судебном порядке нарушения органами государственной власти субъекта РФ конституционно-правовых норм, что не обязательно в условиях иерархической структуры органов, и не допустимо в случае осуществления субъектом РФ государственной власти в пределах своей компетенции.

В отечественном правоведении отсутствует единый взгляд на положение института федерального вмешательства в федеративном государстве. Так, например, А.Н. Домрин считает институт федерального вмешательства одним из видов института чрезвычайного положения в его мягкой по характеру и региональной по типу форме[2]. И.Н. Барциц, С.А. Авакьян, А.М. Арбузкин и А.Н. Аринин полагают, что чрезвычайное положение является одной из мер института федерального вмешательства[3]. А.А. Ливеровский отмечает, что введение чрезвычайного положения не всегда связано с виной субъекта РФ, наличие которой обязательно при применении мер федерального вмешательства, а в условиях федеративного государства режим чрезвычайного положения должен вводиться лишь в случаях, когда отсутствует противодействие региональных властей федеральным[4]. В то же время А.А. Кондрашев полагает, что не следует отождествлять данные институты или включать их в состав какого-то одного, т.к. федеральное принуждение (вмешательство) как по характеру, так и по системе используемых средств не соответствует основным признакам института чрезвычайного положения[5].

Сравнительно-правовой анализ институтов федерального вмешательства и чрезвычайного положения позволяет выявить следующие принципиальные различия между ними. Во-первых, основаниями введения чрезвычайного положения являются попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и религиозные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления (п. «а» ст. 3 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении»[6]) либо чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации (п. «б» ст. 3 указанного Федерального конституционного закона), а основаниями осуществления федерального вмешательства – нарушение органами государственной власти или должностными лицами субъекта РФ конституционной обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы. Во-вторых, при введении чрезвычайного положения, как правило, существенно ограничиваются права и свободы граждан и права юридических лиц, а при осуществлении федерального вмешательства они сохраняются в полном объеме, ограничивается лишь право граждан РФ на участие в управлении делами государства на уровне субъекта РФ. В-третьих, при введении чрезвычайного положения органы государственной власти субъектов РФ продолжают функционировать, осуществляя свои полномочия лишь с некоторыми ограничениями, связанными с режимом чрезвычайного положения, за исключением случаев применения таких мер как приостановление полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ и введение особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, в то время как при применении мер федерального вмешательства деятельность органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ прекращается или приостанавливается. Большинство мер и временных ограничений, предусмотренных ст. 11-14 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», сложно признать мерами федерального вмешательства.

В связи с изложенным, точка зрения А.А. Кондрашева представляется более обоснованной. В то же время необходимо отметить близость институтов чрезвычайного положения и федерального вмешательства, которые являются особыми режимами управления, временно ограничивающими действие некоторых норм Конституции РФ и законодательства на соответствующей территории в целях обеспечения действия более значимых положений Конституции РФ и законодательства. Кроме того, некоторые меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения, могут быть признаны мерами федерального вмешательства. К ним следует отнести полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления, введение особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания временного специального органа или федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Вместе с тем, чрезвычайное положение может быть введено в субъекте РФ, в отношении которого применены меры федерального вмешательства, при возникновении оснований, указанных в Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении», например, в случае неподчинения органа государственной власти или должностного лица субъекта РФ законному акту о досрочном прекращении его полномочий, которое следует расценивать как присвоение власти, организации массовых беспорядков, незаконных вооруженных формирований и т.п.

Некоторые исследователи отождествляют институт федерального вмешательства с институтом конституционно-правовой ответственности субъектов РФ или органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ либо считают, что они соотносятся как целое и его часть[7]. И.А. Умнова соотносит институт федерального вмешательства с негативной юридической ответственностью – одним из типов государственно-правовой ответственности субъектов федерации[8]. Следует согласиться с изложенными позициями в том смысле, что между понятиями «федеральное вмешательство» и «конституционно-правовая ответственность субъектов федерации» реально не существует антагонистических противоречий. Вместе с тем представляется, что данные понятия не тождественны, а обозначение рассматриваемого института термином «федеральное вмешательство» более справедливо. Это объясняется тем, что применяемая в Российской Федерации модель федерального вмешательства, предполагает, наряду с установлением оснований применения мер федерального вмешательства в судебном порядке, принятие решения о применении мер федерального вмешательства главой государства и федеральным парламентом. Такой специфический порядок не в полной мере соответствует общепризнанным канонам юридической ответственности.

Вместе с тем следует различать юридическую ответственность и институт федерального вмешательства, с одной стороны, и политическую ответственность, с другой. Основное различие между ними попытался сформулировать Е.В. Кошелев: «основанием конституционной ответственности является нарушение нормы конституционного права, а политической – отсутствие политической поддержки в силу тех или иных причин»[9]. Кроме того, меры политической ответственности, в отличие от юридической, могут применяться лишь к подотчетному органу или должностному лицу, а органы государственной власти федерации по отношению к федеральным органам государственной власти таковыми не являются. Вместе с тем, необходимость политической составляющей механизма федерального вмешательства, более или менее существенной в той или иной модели рассматриваемого института, объясняется тем, что разработать точные объективные критерии общественной опасности правонарушений такого рода крайне сложно, в связи с чем следует давать политическую оценку опасности конкретного нарушения.

Учитывая изложенное, федеральное вмешательство можно определить как конституционно-правовой институт, устанавливающий комплекс мер, применяемых федеральными органами государственной власти по отношению к органам государственной власти субъектов РФ в случае нарушения последними обязанности соблюдать Конституцию РФ и законы, которые заключаются в ограничении полномочий органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ, досрочном прекращении их полномочий либо применении в отношении органов государственной власти субъектов РФ иных мер организационного характера, предусмотренных действующим законодательством, с целью восстановления конституционной законности.

Институт федерального вмешательства, как представляется, должен основываться на следующих принципах, которые необходимо установить законодательно:

1. Принцип конституционности правовой базы федерального вмешательства: законодательство о федеральном вмешательстве должно быть основано на Конституции Российской Федерации; основные положения института федерального вмешательства должны быть установлены Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом.

2. Принцип допустимости федерального вмешательства: федеральное вмешательство может быть осуществлено исключительно в случае нарушения органами государственной власти и должностными лицами субъекта Российской Федерации обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы; запрещается применение мер федерального вмешательства в зависимости от результатов деятельности органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации, осуществляемой с соблюдением Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, в зависимости от политической ориентации органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации, а также иных обстоятельств, не связанных с нарушением Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.

3. Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина: при осуществлении федерального вмешательства не допускается нарушение или ограничение прав и свобод человека и гражданина, за исключением временного ограничения права участвовать в управлении государством на уровне субъекта Российской Федерации.

4. Принцип разделения властей: полномочия федерального центра по осуществлению федерального вмешательства разграничиваются между федеральными органами государственной власти с учетом их положения в системе разделения властей; к полномочиям Президента Российской Федерации относится вынесение предупреждения органам государственной власти и должностным лицам субъекта Российской Федерации, принятие решения о применении мер федерального вмешательства; к полномочиям Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – утверждение актов Президента Российской Федерации о применении мер федерального вмешательства; к полномочиям судов – установление наличия оснований федерального вмешательства, рассмотрение дел об оспаривании решений Президента Российской Федерации о вынесении предупреждения и о применении мер федерального вмешательства.

5. Принцип гласности: все действия, связанные с осуществлением федерального вмешательства, осуществляются гласно и открыто; акты органов государственной власти и должностных лиц, принимаемые в процессе осуществления федерального вмешательства, подлежат официальному опубликованию; органы государственной власти и должностные лица субъектов Российской Федерации вправе принимать участие в обсуждении вопросов, связанных с осуществлением федерального вмешательства на всех стадиях его процесса.

Рассматривая институт федерального вмешательства, отечественные правоведы относят к нему весьма различные по своему содержанию и правовым последствиям меры[10], не все из которых можно признать мерами федерального вмешательства. Так, поскольку институт федерального вмешательства является внутригосударственным механизмом, цель которого заключается в обеспечении действия федеральной конституции и федеральных законов, обеспечении прав и свобод человека и гражданина в едином конституционном пространстве – на всей территории федерации, к нему не следует относить меры, воздействие которых прямо или косвенно направлено на население субъекта федерации, а также меры, применение которых может оказать на него негативное воздействие (экономическая блокада, экономические санкции в отношении субъекта федерации, приостановление финансирования федеральных программ на территории субъекта федерации и т.п.). Негативные последствия мер федерального вмешательства могут быть направлены исключительно на органы государственной власти субъекта федерации, нарушающие конституционные предписания. Федерация обязана исходить из того, что ограничение прав жителей субъекта – граждан федерации недопустимо, а коллективная ответственность граждан за решения и действия органов государственной власти и должностных лиц субъекта федерации, в т.ч. избранных ими, противоречит принципам демократического правового государства.

Исходя из конституционно закрепленного принципа федерализма, в России, на наш взгляд, вряд ли можно признать допустимым применение мер, результатом которых становится утрата субъектом федерации своего статуса. Одним из основных отличий федеративного государства от унитарного является то, что субъекты федерации являются государственными образованиями, а не частями территории государства, образованными центральной властью для оптимизации государственного управления, и обладают конституционно-правовым статусом, который не может быть изменен без их согласия. Статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ и конституцией или уставом субъекта РФ и может быть изменен исключительно по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом; все субъекты РФ перечислены в Конституции РФ, изменения в которую могут быть внесены только в установленном ей порядке. Следует отметить, что целью федерального вмешательства является восстановление конституционной законности в субъекте РФ, что представляется весьма затруднительным при его ликвидации. Кроме того, установленное Конституцией РФ равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его места жительства распространяется и на право на участие в управлении делами государства на уровне субъекта Федерации, которое может быть лишь временно ограничено, но не отменено.

С другой стороны, к институту федерального вмешательства, по нашем мнению, следует относить только конституционно-правовые меры, носящие публичный характер и затрагивающие в той или иной мере субъект РФ в целом. В этой связи сложно признать мерой федерального вмешательства привлечение высшего должностного лица субъекта федерации к уголовной ответственности.

Представляется недопустимым введение такой меры федерального вмешательства как отрешение от должности или лишение полномочий либо запрет баллотироваться на следующих выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, которые голосовали либо не голосовали за определенное решение, т.к. отдельный депутат, являющийся членом коллегиального органа, не обладает государственно-властными полномочиями и не может быть привлечен к ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, другие действия, соответствующие статусу депутата. Нельзя не согласиться с точкой зрения Т.Д. Зражевской о том, что конституционно-правовая ответственность «применяется не к сумме физических лиц – членов коллектива, а к цельному организму, обладающему государственно-правовой компетенцией»[11].

Особого внимания заслуживает предложение об установлении возможности применения такой меры федерального вмешательства как отрешение от должности не только высшего должностного лица субъекта РФ, но и других представителей исполнительной власти субъекта РФ[12]. Подобные меры предусмотрены в Австрии и Мексике. Однако, из анализа положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[13] о статусе и полномочиях высшего должностного лица субъекта РФ следует, что именно указанное лицо возглавляет исполнительную власть субъекта РФ, обеспечивает соответствие ее деятельности Конституции РФ и федеральным законам, несет ответственность за деятельность этой власти в целом, а, следовательно, отдельных ее органов и должностных лиц, перед Российской Федерацией. В связи с этим, отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ должно являться мерой федерального вмешательства в случае нарушения Конституции РФ и федерального законодательства органами исполнительной власти субъекта РФ или их должностными лицами. При этом в указанном Федеральном законе следует предусмотреть право высшего должностного лица субъекта РФ отменять нормативные правовые акты высшего органа исполнительной власти, иных органов исполнительной власти субъекта РФ и их должностных лиц в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ.

Не следует, на наш взгляд, относить к мерам федерального вмешательства отмену (признание неконституционными, несоответствующими федеральному законодательству) правовых актов субъектов федерации, т.к. названные меры не могут быть применены в случае соблюдения органами государственной власти субъекта РФ установленного Конституцией РФ порядка осуществления правового регулирования, т.е. если правовой акт является элементом правовой системы России. Признавая утратившим юридическую силу или недействующим нормативный правовой акт, не входящий, по существу, в правовую систему России, федеральные органы государственной власти не вторгаются в компетенцию субъекта РФ или его органа государственной власти, а лишь восстанавливают конституционную законность в сфере правового регулирования общественных отношений.

Полагаем, что вынесение предупреждения органу государственной власти или должностному лицу субъекта РФ не отвечает признакам мер федерального вмешательства, т.к. оно само по себе не влечет для органа или должностного лица негативных последствий организационного характера: его деятельность не приостанавливается, полномочия не изменяются. Предупреждение, как представляется, следует считать элементом процедуры федерального вмешательства и средством воздействия федерального центра, направленным на восстановление конституционной законности.

В настоящее время Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрены такие меры федерального вмешательства как досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, отрешение от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, временное возложение отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ на федеральные органы государственной власти, введение временной финансовой администрации. В рамках режима чрезвычайного положения могут быть применяться такие меры федерального вмешательства как полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов государственной власти субъекта (субъектов) РФ, введение особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания временного специального органа или федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Кроме того, с июня 2000г. по март 2003г. в Чеченской Республике фактически было введено федеральное (прямое президентское) правление, режим которого устанавливался указом Президента РФ.

При совершенствовании рассматриваемого института целесообразно, на наш взгляд, включить в систему мер федерального вмешательства временное перераспределение полномочий между федеральным центром и субъектом РФ (введение федерального правления в отдельной сфере общественных отношений) и введение федерального (прямого президентского) правления в субъекте РФ.

Отдельные элементы такой меры как временное перераспределение полномочий между федеральным центром и субъектом РФ существуют в российском законодательстве в настоящее время. К ним следует отнести предусмотренные ст. 26-9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» введение временной финансовой администрации субъекта РФ и временное осуществление федеральными органами исполнительной власти полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета. При этом анализ оснований и порядка введения, а также полномочий временной финансовой администрации позволяет сделать вывод о применении в отношении государственного образования (субъекта РФ) частноправового механизма банкротства (несостоятельности) с незначительными особенностями, что представляется небесспорным, т.к. гражданско-правовые механизмы нередко несовместимы с публично-правовыми отношениями.

Представляется целесообразным предусмотреть, что при временном перераспределении полномочий полномочия органов государственной власти субъекта РФ, в отношении которого применена такая мера федерального вмешательства, в соответствующей сфере осуществляются федеральными органами государственной власти либо органами государственной власти субъекта РФ с участием федеральных органов государственной власти. Полагаем, что характер участия последних в осуществлении полномочий органов субъектов РФ в зависимости от конкретных обстоятельств может быть различным. При этом для осуществления полномочий федеральных органов государственной власти может создаваться специальный орган или назначаться соответствующее должностное лицо либо полномочия могут быть возложены на один из существующих федеральных органов (например, соответствующее федеральное министерство). Федеральному органу или должностному лицу, уполномоченному действовать от имени федерального центра, может быть предоставлено право осуществлять полномочия исполнительных органов государственной власти субъекта РФ в соответствующей сфере общественных отношений самостоятельно или с учетом мнения органов государственной власти субъектов РФ либо право давать согласие на осуществление органами государственной власти субъекта РФ действий в соответствующей сфере общественных отношений. В последнем случае следует предусмотреть, что решения и действия, не согласованные с федеральным органом или должностным лицом, не могут быть реализованы. Возможно, следует предусмотреть право Президента РФ приостанавливать действие законов и иных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ в соответствующей сфере общественных отношений до решения суда для достижения целей федерального вмешательства. При этом органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, граждане и иные заинтересованные лица, безусловно, должны быть наделены правом на судебное обжалование актов и действий федерального органа или должностного лица.

Думается, что такая мера федерального вмешательства может быть применена только к сферам общественных отношений, отнесенным Конституцией РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов или к предметам ведения субъектов РФ, либо к полномочиям, отнесенным федеральным законодательством к полномочиям субъектов РФ по предметам ведения Российской Федерации. При этом полномочия органов государственной власти субъекта РФ, не связанные с соответствующей сферой общественных отношений, должны осуществляться ими самостоятельно в общем порядке.

Следует установить, что временное перераспределение полномочий между федеральным центром и субъектом РФ вводится на срок, установленный указом Президента РФ, который не может быть более одного года. При этом целесообразно установить возможность продления срока действия рассматриваемой меры федерального вмешательства в порядке, установленном для его введения, на тот же срок.

Кроме того, в конституционном законодательстве Российской Федерации следует предусмотреть возможность введения федерального (прямого президентского) правления в субъекте РФ, суть которого заключается в осуществлении всех функций государственной власти и, при необходимости, отдельных или всех функций местного самоуправления в субъекте РФ федеральными органами государственной власти (временной федеральной администрацией).

При введении федерального правления в субъекте РФ указом Президента РФ может предусматриваться прекращение деятельности органов государственной власти субъекта РФ (роспуск законодательного органа, отрешение от должности высшего должностного лица, отставка исполнительного органа) и, в случае необходимости, органов местного самоуправления на территории субъекта РФ либо приостановление их деятельности на период действия режима федерального правления. При этом приостановление деятельности органов государственной власти субъекта РФ, как представляется, может быть осуществлено лишь в случае, если соответствующий орган не допускал нарушения Конституции РФ и федерального законодательства и предпринимал меры в пределах своих полномочий, направленные на предотвращение их нарушения другими органами и должностными лицами. Прекращение деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований субъекта РФ также следует рассматривать как исключительную меру, применение которой возможно лишь в случае, если соответствующими органами допускались нарушения Конституции РФ и федерального законодательства, послужившие основанием введения федерального правления в субъекте РФ, либо в период его действия совершаются нарушения Конституции РФ, федерального законодательства, указа Президента РФ о введении федерального правления в субъекте РФ, а также актов главы федеральной администрации. В ином случае, при необходимости, деятельность органов местного самоуправления всех или некоторых муниципальных образований либо осуществление ими определенных функций приостанавливается.

В целях организации управления субъектом РФ, в котором введено федеральное правление, следует предусмотреть полномочие Президента РФ назначать с согласия Совета Федерации Федерального Собрания РФ главу федеральной администрации субъекта РФ, а также право Президента РФ назначать по представлению главы федеральной администрации либо право главы федеральной администрации самостоятельно назначать ее должностных лиц, ответственных за исполнение своих обязанностей перед федеральным центром. Необходимо также предусмотреть, что глава федеральной администрации исполняет обязанности высшего должностного лица субъекта РФ, осуществляет все исполнительно-распорядительные полномочия по управлению субъектом РФ, осуществляет руководство всеми исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, продолжающими осуществлять свои полномочия. Кроме того, главе федеральной администрации следует предоставить право осуществлять правовое регулирование по вопросам, требующим законодательного решения субъектом РФ, в целях восполнения пробелов законодательного регулирования, возникших в связи с отменой или приостановлением действия правовых актов субъекта РФ при введении федерального правления. Такие правовые акты главы федеральной администрации должны соответствовать Конституции РФ, федеральным законам, указу Президента РФ о введении федерального правления в субъекте РФ, иным нормативным правовым актам РФ, их действие во времени должно ограничиваться прекращением федерального правления в субъекте РФ либо вступлением в силу соответствующего закона субъекта РФ после прекращения федерального правления в субъекте РФ.

Кроме того, необходимо наделить Президента РФ правом приостанавливать по предложению главы временной федеральной администрации действие конституции, устава, законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, в период действия федерального правления в субъекте РФ до решения вопроса соответствующим судом.

Представляется необходимым установить, что федеральное правление в субъекте РФ вводится на срок, установленный указом Президента РФ, который подлежит утверждению Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Срок действия режима федерального правления в субъекте РФ не может быть более шести месяцев, но может быть продлен в порядке, установленном для его введения, на такой же срок. Предлагаемое ограничение срока действия однократно введенного федерального правления в субъекте РФ обусловлено необходимостью предоставить Совету Федерации возможность постоянного контроля за деятельностью Президента РФ и временной федеральной администрации при осуществлении федерального вмешательства, а заинтересованным лицам – право инициировать процедуру судебного контроля, в рамках которой оценивать обоснованность продления срока действия федерального правления в субъекте РФ.

Исходя из определения федерального вмешательства, его конституционного назначения, а также характеристик мер федерального вмешательства, изложенных выше, к мерам федерального вмешательства, применение которых возможно в Российской Федерации, на наш взгляд, следует отнести:

- досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательного (представительного) органа государственной власти РФ;

- досрочное прекращение полномочий (отрешение от должности) высшего должностного лица субъекта РФ;

- введение федерального (прямого президентского) правления в субъекте РФ;

- временное перераспределение полномочий федерального центра и субъекта РФ (введение федерального правления в отдельной сфере общественных отношений);

- полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ;

- введение особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение;

- введение особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение[14].

В завершении следует отметить, что применять меры федерального вмешательства следует лишь в крайних случаях, когда восстановление конституционной законности в субъекте Российской Федерации иным способом невозможно. Нельзя допускать использование института федерального вмешательства в целях, не связанных с его конституционным назначением, превращая его в один из способов политической борьбы.

[1] Саленко А.В. Россия – унитарная Федерация: парадокс или реальность? // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2001. №2. С.71; Бацев Ю.Н. Ответственность законодательной (представительной) власти как условие формирования единого правового пространства в Российской Федерации // Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Практика. Мнения. Проблемы. 2001. Вып.3. С.20.

[2] Домрин А.Н. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах // Журнал российского права. 1998. №3. С.105.

[3] Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. №5. С.23; Авакьян С.А., Арбузкин А.М., Аринин А.Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестник Московского университета. Серия 11, Право. 2000. №6. С.34.

[4] Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство // Журнал российского права. 2002. №9. С.38.

[5] Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции Российской Федерации // Государство и право. 2000. №2. С.12.

[6] СЗ РФ, 2001, №23, ст.2277.

[7] Барциц И.Н. Федеративная ответственность: конституционно-правовые аспекты. М., 1999; Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск, 1999.

[8] Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. №11. С.10.

[9] Кошелев Е.В. Правовая охрана Конституции: некоторые аспекты конституционной ответственности // Подходы к решению проблем законотворчества и правоприменения: Межвуз. сб. науч. тр. Омск, 2001. Вып.7. С.7.

[10] Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. №5. С.23; Авакьян С.А., Арбузкин А.М., Аринин А.Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестник Московского университета. Серия 11, Право. 2000. №6. С.34; Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство // Журнал российского права. 2002. №9. С.37; Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск, 1999. С.84; Кондрашев А.А. Некоторые проблемы разработки санкций конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С.241-243; Айдарова И.В. Институт федерального вмешательства: российский и зарубежный опыт правового регулирования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Рос. акад. гос. службы при Президенте Российской Федерации. М., 2002. С.18-24; Жученко А.А. Способы обеспечения соответствия конституций республик федеральной Конституции // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С.248.

[11] Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980. С.80.

[12] Айдарова И.В. Институт федерального вмешательства: российский и зарубежный опыт правового регулирования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Рос. акад. гос. службы при Президенте Российской Федерации. М., 2002. С.21.

[13] СЗ РФ, 1999, №42, ст.5005; 2000, №31, ст.3205; 2001, №7, ст.608; 2002, №19, ст.1792; №30, ст.3024; №50, ст.4930; 2003, №27 (ч.2), ст.2709; 2004, №25, ст.2484; №50, ст.4950; 2005, №1 (ч.1), ст.17; №1 (ч.1), ст.25.

[14] Последние три меры составляют особую группу, т.к. могут применяться исключительно в рамках режима чрезвычайного положения в совокупности с иными мерами, применяемыми при его введении.