Выступление исполнительного директора Российского общественного института избирательного права А.В. Игнатова на «круглом столе» на тему «Электоральные процессы в странах СНГ. Общие принципы законодательного регулирования: теория и практика» 10 июня 2015 г.

Методология электорального наблюдения: актуальные проблемы и пути их решения

Проблемы методологии международного наблюдения за выборами и референдумами не перестают быть предметом обсуждения на различных площадках и в России и на международном уровне. Это предопределено значением качественной методологии для развития института наблюдения и его эффективности.

Международное наблюдение призвано не только поощрять реализацию и способствовать защите избирательных прав, способствовать более полной реализации международных обязательств и международных избирательных стандартов, внедрению так называемой лучшей практики, но и информировать международное сообщество об исполнении соответствующим государством взятых на себя международных обязательств, о проблемах в этой сфере, на которые следует обратить внимание. В таких условиях для обеспечения беспристрастности и деполитизированности международного наблюдения, просто необходимо наличие четкой универсальной методологии.

Несмотря на то, что современному институту международного наблюдения за выборами на Евразийском континенте уже более 20 лет, полная приемлемая для всех, универсальная методология такого наблюдения не выработана.

Так, например, в ОБСЕ отсутствуют какие-либо правовые обязательства, Копенгагенский документ 1990 г. носит, как известно, политический характер, при этом он лишь перечисляет принципы проведения выборов, не наполняя эти обязательства конкретным содержанием. Раскрытие этих принципов фактически осуществляется БДИПЧ ОБСЕ самостоятельно, его документы не обсуждаются руководящими органами, а выход, например, шестого издания Руководства по наблюдению за выборами стал неожиданностью даже для экспертов.

При этом даже простой сравнительный анализ пятого и шестого изданий Руководства по наблюдению за выборами БДИПЧ ОБСЕ свидетельствует, что толкование обязательств в сфере демократических выборов может быть весьма широким и не отличающимся единообразием. Причем такое толкование дается в обход принятого в ОБСЕ принципа консенсуса, непосредственно БДИПЧ без участия государств-участников.

Примером может служить подход к описанию международно-правовых оснований наблюдения за выборами: если в пятом издании положение пункта 8 Копенгагенского документа называлось достаточным правовым основанием для проведения наблюдения за региональными и муниципальными выборами, то в шестом издании уже указано, что тот же Копенгагенский документ предусматривает наблюдение за ходом только общенациональных выборов, а Хартия европейской безопасности 1999г. и решение СМИД 2006г. расширили сферу наблюдения, распространив ее на все уровни выборов, при условии наличия приглашения. Т.е. возможность наблюдения за выборами другого (не национального) уровня, по мнению БДИПЧ, уже не прописана в Копенгагенском документе, который, как известно, не изменялся, а предусмотрена более поздними документами.

О весьма вольном отношении к международным стандартам свидетельствует и предпринятая, правда, достаточно осторожная попытка введения нового обязательства – «подотчетность выборов», которое, как известно, не предусмотрено ни одним документом ОБСЕ. Подотчетность выборов упоминается в предисловии шестого издания Руководства по наблюдению за выборами, но содержание этого «обязательства» в нем не раскрыто. Фактически в данном случае речь идет о подмене понятия «подотчетность процесса наблюдения за выборами», сформулированного в решении СМИД ОБСЕ №19/06, подотчетностью самих выборов. При этом о подотчетности наблюдения разработчики Руководства забыли.

Сомнительным, по крайней мере, с юридической точки зрения, является и широко внедряемое понятие «лучшая практика в области выборов». К ней Руководством по наблюдению за выборами отнесены некие «документы, в которых описывается передовой опыт в области проведения подлинно демократических выборов», которые не имеют обязательной юридической силы, но могут быть использованы при осуществлении наблюдения. Конкретных примеров или критериев формирования этой лучшей практики документы БДИПЧ не содержат, в связи с чем включение расплывчатой формулировки в описание международных избирательных стандартов на практике создает условия для обоснования необходимых выводов миссий по наблюдению за выборами, позволяет, по сути, произвольно корректировать содержание международных избирательных стандартов, исходя из конкретной ситуации, что, безусловно, не способствует созданию универсальной методологии наблюдения.

В ходе наблюдения за выборами продолжается использование двойных стандартов, а в основе выводов наблюдателей нередко лежит скорее политическая целесообразность, чем обоснованные и объективные экспертные заключения. Чтобы не ходить далеко за примерами отмечу, что из трех случаев наблюдения за выборами на пространстве СНГ в 2015 году двумя основными для нашего региона организациями – БДИПЧ ОБСЕ и Исполкомом СНГ, во всех трех случаях общие выводы, оценки выборов у двух миссий не совпали. И это далеко не исключение, такие различия наблюдаются регулярно и отнюдь не сводятся к техническим вопросам.

Следует, правда, отметить, что в последнее время БДИПЧ ОБСЕ стало реже использовать в своих заключениях категорические выводы, особенно в случаях, когда миссией дается негативная оценка выборов. В соответствующем разделе заявления в таких случаях все чаще даются оценки отдельным аспектам избирательного процесса, таким как организация выборов, их конкурентность, равенство кандидатов при ведении агитации, голосование и подсчет голосов и т.д. Это, безусловно, позитивная тенденция, своего рода шаг в направлении деполитизации наблюдения и смещения акцентов с политической к экспертной оценке выборов. Шаг очень важный, поскольку мы хорошо помним случаи, когда политические по факту оценки международных наблюдателей становились катализатором сомнительных, с точки зрения как законов государства, так и международных стандартов, событий. Однако, делать выводы об устойчивости этой тенденции можно будет оценить лишь спустя некоторое время.

Говоря об оценке выборов, нельзя не отметить и тот факт, что миссии БДИПЧ ОБСЕ, в зависимости от своего формата, используют разные «эталоны». Так, если полномасштабные и ограниченные миссии по наблюдению за выборами оценивают их на предмет соответствия обязательствам ОБСЕ, другим международным стандартам и законодательству государства, то миссии по оценке выборов, которые направляются в основном в западные страны, – давними традициями проведения демократических выборов соответствующего государства. Это при том, что обязательства у всех одни и те же, и все государства-участники ОБСЕ имеют свои традиции проведения выборов. В таких условиях нельзя говорить о реально равноправном взаимном контроле исполнения государствами-участниками взятых друг перед другом обязательств в рамках ОБСЕ с помощью БДИПЧ.

Еще одна проблема, актуальность которой с совершенствованием методологии БДИПЧ, к сожалению, не снижается, заключается в том, что эта методология, по крайней мере, в публичной части, по сути, сводится к методике сбора информации о выборах и методике деятельности краткосрочных и долгосрочных наблюдателей. В Руководстве по наблюдению за выборами, например, можно выделить две группы глав: первая из них рассказывает о важности международного наблюдения в целом и роли в этом процессе краткосрочных наблюдателей, описывает различные форматы миссий, а вторая – непосредственно о деятельности краткосрочных наблюдателей, т.е. фактически являясь инструкцией, хотя и достаточно общей, для краткосрочного наблюдателя. По таким же принципам построено и Руководство по долгосрочному наблюдению.

При этом в открытых документах БДИПЧ нет ни слова о методике обработки, обобщения и анализа полученной наблюдателями информации. Нигде не указано, каким образом анализируются полученные материалы, кто и как готовит заявление миссии, кто формулирует выводы и рекомендации, а, главное, по каким критериям делается вывод о степени соответствия прошедших выборов обязательствам ОБСЕ. Все это, наряду со сбором информации, должно быть неотъемлемой частью открытой и понятной методики наблюдения за выборами.

Вместе с тем, наработанная практика международного наблюдения даже нашими неправительственными организациями позволяет дать оценку степени соблюдения государством каждого из взятых на себя обязательств в сфере выборов, каждого принципа проведения выборов в отдельности. Такие подходы заложены в Рекомендациях СНГ для международных наблюдателей, ими же в своей деятельности по наблюдению за выборами и дистанционному мониторингу выборов старается руководствоваться РОИИП.

Актуальной проблемой международного наблюдения за выборами можно назвать и отсутствие какой-либо корреляции между результатами оценки соответствия выборов обязательствам и количеством рекомендаций. Решением СМИД ОБСЕ в 2002 году на БДИПЧ была возложена задача формулировать конкретные и действенные рекомендации по улучшению избирательного законодательства и избирательного процесса с целью обеспечения более полного соответствия его обязательствам ОБСЕ. Элементарная логика подсказывает, что с увеличением степени соответствия выборов обязательствам должно уменьшаться количество рекомендаций и наоборот. Однако практика далека от этой логики.

В качестве примера приведу данные из двух отчетов миссии БДИПЧ: по выборам в Азербайджане 2010 г., которые признаны несоответствующими обязательствам ОБСЕ, сформулировано 17 рекомендаций, а по выборам в Армении 2007 г., которые признаны соответствующими обязательствам с некоторыми оговорками, – 44 рекомендации.

Это может свидетельствовать либо о недостаточно качественной экспертной работе по подготовке рекомендаций, либо, что более вероятно, о политизированном характере общей оценки выборов, когда мнение экспертов не оказывает на нее решающего влияния.

Только этим можно объяснить и то, что констатированный в заявлении миссии по оценке потребностей БДИПЧ ОБСЕ в 2012 году факт, что около 10 млн граждан США, достигших совершеннолетия, не имеют по тем или иным основаниям права голосовать на выборах в Конгресс США, не привел миссию к выводу о неполном соблюдении в этой стране основополагающего для современного мира принципа всеобщего избирательного права, который, как известно, указан первым во всех международных документах в этой сфере.

Нельзя не отметить и часто используемую в ходе работы миссий оценку атмосферы выборов, когда наблюдатели говорят, что и процесс организован хорошо, и все требования закона соблюдены, и жалоб со стороны его участников на нарушения избирательных прав нет, однако, атмосфера выборов в целом не соответствовала демократическим стандартам. Примером могут быть выборы этого года в Казахстане.

Международное наблюдение, к сожалению, продолжает оставаться инструментом политического давления на государства. Опять же не надо далеко ходить за примером: выборы в Республике Судан в апреле 2015 года прошли без наблюдателей от Европейского Союза, представители которого в ответ на приглашение заранее заявили о том, что предстоящее голосование не может привести к достоверным результатам и быть легитимным по всей стране. Аналогичные заявления, напомню, годом ранее звучали и в связи с референдумом в Крыму. В обоих случаях речь идет о демонстративном отказе не только от признания результатов волеизъявления граждан, но и от попытки объективно и деполитизировано оценить его. Причем демонстративный, публичный характер такого отказа свидетельствует о том, что он используется в качестве инструмента политического влияния на события, что, естественно, противоречит декларируемым целям этого института.

Большинство обозначенных проблем вызвано отсутствием хотя бы на общеевропейском пространстве, на пространстве ОБСЕ, где международное наблюдение осуществляется весьма активно, документа, который бы устанавливал универсальную методологию международного наблюдения за выборами.

В таких условиях ряд государств вынуждены осуществлять внутригосударственное регулирование отдельных аспектов такой методики, опираясь, в первую очередь, на документы, принятые в рамках СНГ и успешно применяемые его наблюдателями. Так, например, в Республике Таджикистан законом установлена цель приглашения международных наблюдателей – контроль за выборами, проведение их в условиях открытости и прозрачности, а также недопустимость использования ими в своих заключениях факты, не обоснованные документально и не подлежащие проверке. В Республике Казахстан международные наблюдатели обязаны сохранять непредвзятость, не выражать предпочтения конкретному кандидату, политической партии.

Наверное, это не правильно, с точки зрения развития международного института, каковым является международное наблюдение на выборах, однако в таких условиях эта тенденция может сыграть позитивную роль и побудить международные организации, прежде всего, ОБСЕ к регулированию этих вопросов на международном уровне.