Место прокурорского надзора в обеспечении избирательного законодательства

В настоящее время серьезную озабоченность вызывает рост правонарушений в процессе организации и проведения выборов. Отдельные из них представляют угрозу национальной безопасности Российской Федерации и требуют принятия адекватных мер реагирования со стороны правоохранительных органов. Наглядным примером могут служить выборы Главы Карачаево–Черкесской Республики в 1999 году. Только в период избирательной кампании было возбуждено 24 уголовных дела, из них 18 – по ст. 205 УК РФ о терроризме. В то же время число поступивших на рассмотрение в районные суды Российской Федерации дел о правонарушениях в сфере избирательных прав возросло в 1999 году в 5 раз по сравнению с предыдущим годом1. В этих условиях наиболее эффективную деятельность по защите политических прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, а также по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в период выборов осуществляют в пределах своих полномочий органы прокуратуры.
Ключевое положение органов прокуратуры в процессе обеспечения национальной безопасности в период выборов в Российской Федерации обусловлено координирующей ролью прокуратуры в деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, спецификой сферы правового регулирования прокурорского надзора за исполнением законодательства о выборах, а также установленными законодательством полномочиями прокурора по осуществлению надзорной деятельности.
Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные акты, регулирующие условия и порядок проведения выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, закрепляют основные гарантии избирательных прав российских граждан (в предусмотренных законом случаях – и иностранных граждан)2. Реализация этих прав требует обеспечения высокого уровня законности в ходе организации и проведения выборов, одной из важных составляющих которых является прокурорский надзор.
Прокурорский надзор за исполнением законодательства о выборах занимает особое место в деятельности органов прокуратуры.
Во–первых, прокурорский надзор за исполнением законодательства о выборах является подотраслью общего надзора, т.е. надзора за точным и единообразным исполнением законов вcеми гражданами, организациями и должностными лицами.
Во–вторых, данное направление прокурорского надзора можно рассматривать в качестве подотрасли надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В этом случае его, как правило, включают в надзор за соблюдением политических прав и свобод человека и гражданина.
В соответствии с этим, вопросами организации работы органов прокуратуры в ходе выборов занимаются различные подразделения в рамках одного ведомства. Так, выявление нарушений законодательства о выборах и обеспечение законности избирательного процесса возложено на отраслевые отделы по надзору за законами и законностью правовых актов, между тем, аналогичные задачи в процессе организации и проведения выборов решают отделы по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
В то же время, как показал анализ литературы, проблема осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о выборах является малоизученной и неисследованной в теоретическом плане.
Прежде всего, в юридической литературе по прокурорскому надзору существует заметное расхождение в терминологии исследуемого направления надзорной деятельности органов прокуратуры. Встречаются словосочетания «прокурорский надзор за соблюдением законодательства о выборах», «надзор за применением законодательства о выборах», «прокурорский надзор за исполнением законодательства о выборах». Подобное множество определений обусловлено наличием различных форм реализации избирательного права и связано с авторской позицией того или иного исследователя.
С теоретико-правовой точки зрения, соблюдение норм права представляет собой пассивную форму поведения субъекта права, которая заключается в воздержании субъекта от совершения запрещенных правом деяний. Процесс организации и проведения выборов не сводится только к реализации запрещающих норм, поэтому соблюдение законодательства о выборах не в полной мере отражает содержание надзорной деятельности прокуратуры в период избирательных кампаний. В отличие от соблюдения, исполнение является формой реализации обязывающих норм, поскольку требует активного осуществления субъектом возложенных на него обязанностей. Теоретическая разработка вопросов прокурорского надзора за исполнением законодательства о выборах вытекает из традиционного понимания данного направления прокурорского надзора как подотрасли общего надзора, что позволяет большинству ученых–юристов и сотрудникам практических подразделений органов прокуратуры использовать понятие «прокурорский надзор за исполнением законодательства о выборах».
По мнению автора, введение термина «надзор за применением законодательства о выборах» представляется не вполне удачным, так как вся надзорная деятельность органов прокуратуры по своему характеру является правоприменительной. Применение норм права относится к особой форме его реализации, осуществляемой государством в лице своих компетентных органов. Государственно–властное вмешательство компетентных органов в избирательный процесс строго регламентируется законом и осуществляется лишь в необходимых случаях (избирательные споры, правонарушения в процессе организации и проведения выборов и т.д.). Очевидно, в силу этого, понятие «надзор за применением законодательства о выборах» не получило широкого распространения и практически не используется.
Следует отметить разработки А.А.Чувилева и А.Х.Казариной, которые попытались систематизировать прокурорско-следственную практику в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации и выделили наиболее типичные нарушения законодательства о выборах в ходе федеральных и региональных избирательных кампаний3. В НИИ по проблемам изучения законности и правопорядка при Генеральной Прокуратуре России правонарушения в сфере избирательных прав рассматривались В.В. Астаниным4. Остались неизученными вопросы прокурорского надзора в ходе муниципальных выборов, общие вопросы организации работы прокурора в период избирательной кампании, надзора за законностью возбуждения и расследования уголовных дел о нарушениях избирательных прав, участия прокуроров в рассмотрении гражданских дел данной категории.
Наиболее удачно, по мнению автора, сформулирована цель рассматриваемого направления прокурорского надзора А.А.Чувилевым – обеспечение правовыми средствами единообразного исполнения законов о выборах на всех стадиях избирательного процесса, как в период организации и проведения избирательных кампаний, так и при подведении их итогов, с тем, чтобы вовремя пресечь нарушения законодательства, не допустить в последующем признания выборов недействительными 5.
При осуществлении надзора за исполнением законодательства о выборах прокурор решает общие задачи, определенные ст. ст. 1, 21 и 27 Закона Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 года № 168–ФЗ (с изменениями от 27 декабря 2000 года). Он вмешивается лишь в случаях, требующих принятия мер прокурорского реагирования (опротестовывает незаконные правовые акты, направляет в целях защиты публичного интереса заявления в судебные органы, вносит представления, решает в установленном порядке вопрос о привлечении нарушителей избирательного законодательства к административной или уголовной ответственности).
Анализ прокурорско-судебной практики и изучение материалов проведенных избирательных кампаний свидетельствует, что в соответствии с действующей нормативной правовой базой вмешательство органов прокуратуры в избирательный процесс является целесообразным в трех основных случаях6.
Во-первых: когда речь идет об издании на местах правовых актов, противоречащих действующему избирательному законодательству.
Во-вторых: если местными органами власти не принимаются обязательные организационные решения, что сдерживает процесс проведения выборов.
В-третьих: когда совершено преступление.
Согласно ст. 129 Конституции России полномочия прокуратуры определяются федеральным законом, в соответствии с которым прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации "надзор за исполнением действующих на ее территории законов". Никаких изъятий из компетенции прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законов не допускается. Тем более, когда речь идет об обеспечении основополагающего права граждан избирать органы государственной власти и местного самоуправления. В п. 2 ст. 1 Закона Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" исчерпывающе очерчен круг объектов надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина: федеральные министерства и ведомства, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и военного управления, органы контроля, их должностные лица, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. В установленном законом перечне отсутствуют избирательные комиссии, которые не должны исключаться из поля надзорной деятельности прокуроров. В связи с этим, было бы целесообразно изложить п.2 ст.1 в новой редакции, включив в нее избирательные комиссии.
В области защиты избирательных прав граждан задачи прокурорского надзора включают два основных направления: надзор за соответствием Федеральным законам нормативных актов, издаваемых Центризбиркомом и другими избирательными комиссиями, и надзор за законностью действий избирательных комиссий всех уровней, органов власти, общественных объединений при реализации законов о выборах7.
Осуществляя надзор за исполнением законодательства о выборах, прокуроры вправе пользоваться всеми предоставленными им ст.ст. 26-28 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» правовыми средствами.
На практике обычно используются следующие из них: рассмотрение и разрешение жалоб, заявлений и иных обращений граждан и избирательных объединений; опротестование незаконных правовых актов; дача заключений в суде по соответствующим гражданским делам или предъявление в суд исков в целях защиты прав отдельных категорий граждан, перечисленных в п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре; вынесение постановлений о возбуждении административных производств и уголовных дел, связанных с нарушением законов о выборах. По обращениям, по которым не требуется использование прокурорских полномочий, предусмотренных ст. ст. 22 и 27 Закона о прокуратуре, прокурор вправе поручить проведение проверки и принятие мер соответствующей избирательной комиссии.
Анализ правоприменительной практики указывает на значительные затруднения, возникающие у практических работников органов прокуратуры при квалификации правонарушений в сфере избирательных прав и применении к виновным лицам адекватных мер прокурорского реагирования. Нередко по аналогичному нарушению законодательства о выборах прокурорами принимаются совершенно разные решения. Так, в ходе выборов губернатора Красноярского края по фактам нарушения условий предвыборной агитации редакциями ряда газет клубом избирателей Красноярского края «За честные выборы» были направлены соответствующие заявления в органы прокуратуры. В одном и том же случае различными должностными лицами прокуратуры было возбуждено административное производство в отношении редакции и главного редактора; принято противоположное решение об отказе в возбуждении административного производства в связи с отсутствием состава административного правонарушения. В отдельных постановлениях о возбуждении дел об административных правонарушениях не указывались конкретные составы и лица, признанные виновными. Таких примеров имеется немало и они требуют тщательного изучения.
При осуществлении надзорной деятельности прокуроры разъясняют пострадавшим порядок защиты их избирательных прав в суде (вопросы судебного обжалования незаконных актов и решений избирательных комиссий регулируются Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67–ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" – далее ФЗ об основных гарантиях, и главой IV ГПК РСФСР.)8.
Генеральная прокуратура России и ее территориальные органы обеспечивают участие прокуроров в рассмотрении в судах наиболее значимых и актуальных дел, связанных с избирательным законодательством, и обязательное участие в рассмотрении дел о признании выборов недействительными.
Согласно п.18 ст. 29 ФЗ об основных гарантиях, член избирательной комиссии с правом решающего голоса не может быть привлечен к уголовной ответственности, подвергнут административным наказаниям, налагаемым в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта Российской Федерации, а член ЦИК России, председатель избирательной комиссии субъекта – без согласия Генерального Прокурора Российской Федерации. Таким же образом органы прокуратуры сообщают избирательным комиссиям (соответственно уровню проводимых выборов) о даче согласия на привлечение к уголовной ответственности или арест зарегистрированных кандидатов на выборную должность9. Глава 52 УПК РФ устанавливает особенности производства по уголовному делу, возбужденному в отношении кандидата в Президенты Российской Федерации. В соответствии со ст.ст. 447, 448 УПК, решение о возбуждении уголовного дела в отношении кандидата в Президенты России, либо о привлечении его в качестве обвиняемого, принимается Генеральным прокурором Российской Федерации.
Действенный надзор прокуроров за законностью возбуждения и расследования уголовных дел о преступных нарушениях избирательных прав граждан играет важную роль. Наибольшее количество уголовных дел этой категории возбуждается следователями прокуратуры. Самыми распространенными преступлениями являются подлоги подписных листов. Уголовные дела по признакам преступлений, предусмотренных ст. ст. 141 и 142 УК РФ были возбуждены в ходе избирательной кампании депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва в Карачаево-Черкессии, Тверской, Липецкой, Ленинградской, Свердловской областях, г. Москве 10.
Как показывает анализ судебной практики, обращения в суды по поводу нарушений избирательных прав граждан вызваны, в основном, отказом избирательных комиссий в регистрации кандидатов либо отказом в приеме документов на регистрацию11. При рассмотрении судами данной категории дел прокуроры активно участвуют в исследовании доказательств и дают по ним квалифицированные заключения.
Выступая на совещании руководителей территориальных избирательных комиссий по итогам выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Московской области, проводившихся в 1999 – 2001 гг., первый заместитель прокурора Московской области А.А. Митусов отметил, что в ходе осуществления прокурорского надзора за соблюдением законности в период подготовки и проведения выборов акты прокурорского реагирования имели место на всех стадиях избирательного процесса. Так, по заявлению прокуратуры Московской области судом были назначены выборы в Егорьевском и Химкинском районах. Прокурором г. Чехова в отношении одного из кандидатов на должность главы города было возбуждено уголовное дело по ст. 142 (фальсификация избирательных документов) и по ч. 2 ст. 159 (мошенничество) УК РФ. Органами прокуратуры были выявлены факты использования преимуществ служебного положения (г. Озеры), подкупа избирателей (г. Мытищи), незаконной агитации в поддержку незарегистрированного кандидата (г.Серпухов), а также пресечены попытки проникновения во власть представителей организованных преступных групп (города Фрязино, Орехово-Зуево, Серпухов)12. Следует отметить, что в действующем законодательстве отсутствуют нормы, позволяющие оказывать эффективное противодействие попыткам проникновения представителей организованных преступных групп во власть и, в силу этого, предпринимаемые правоохранительными органами меры осуществляются вне поля правового регулирования, во многом, на свой страх и риск. Данная проблема является весьма важной и ставит актуальные задачи по дальнейшему совершенствованию законодательных актов о выборах.
Приведенные примеры свидетельствуют о том, что деятельность органов прокуратуры в рамках установленной законом компетенции по обеспечению гарантий защиты избирательных прав граждан способствует укреплению законности прохождения избирательного процесса, обеспечивает реализацию политических прав граждан, защиту интересов общества и государства. Действенный прокурорский надзор за единообразным применением законов о выборах на всех стадиях избирательного процесса позволяет своевременно устранять выявленные нарушения законодательства и принимать по ним адекватные меры реагирования.
В целом, деятельность органов прокуратуры по обеспечению национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в РФ можно разделить на две основные стадии, включающие несколько самостоятельных этапов:
Первая (организационная) стадия. Осуществление необходимых организационных мероприятий (обсуждение на заседаниях коллегий и координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов вопросов совершенствования координации и взаимодействия, откомандирование сотрудников, создание рабочих групп, разработка механизмов осуществления эффективного противодействия политическому экстремизму и преступным посягательствам в ходе избирательных кампаний и т.д.).
В Генеральной прокуратуре России и ее территориальных органах на период выборов в федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления на федеральном, региональном, местном уровнях создаются рабочие группы для сбора и анализа поступающей информации о состоянии законности, оперативного рассмотрения заявлений, сообщений и сигналов о нарушениях избирательного законодательства, предусматривающих уголовную или административную ответственность, а также для обеспечения взаимодействия в этих вопросах с избирательными комиссиями.
В период проведения выборов активно осуществляется работа по сбору и добыванию информации о ходе избиратель¬ной кампании и своевременного ее доведения до заинте¬ресованных лиц.
Вторая стадия деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальной безопасности в период выборов включает работу по сигналам с соответствующими классифицирующими признаками. Сюда следует отнести проверку сигналов о правонарушениях в ходе избирательной кампании с участием представителей преступных сообществ и групп, стремящихся к продвижению своих кандидатов на выборные должности в органы государственной власти и местного самоуправления; лиц, инициирующих и активно поддерживающих сепаратистские, национал-радикальные, экстремистские движения и организации на территории РФ, деятельность которых в процессе организации и проведения выборов представляет реальную угрозу национальной безопасности России; общественных объединений, ставящих целью осуществление вооруженного мятежа, насильственное изменение конституционного строя, насильственный захват или насильственное удержание власти в период выборов.
В процессе организации и проведения выборов в РФ органы прокуратуры координируют проведение оперативно-розыскных и иных мероприятий, направленных на получение и проверку сигналов, в том числе публикаций средств массовой информации, о нарушениях закона участниками избирательного процесса для своевременного доведения результатов проверок до избирательных комиссий.
К примеру, в период выборов Президента Российской Федерации путем проведения комплекса оперативно-розыскных мероприятий была выявлена организация на базе Тимирязевской сельскохозяйственной академии, занимавшаяся фальсификацией подписных листов в поддержку кандидатов на должность Президента Россий¬ской Федерации Савостьянова, Джабраилова и Титова. Прокуратурой города Москвы по факту фальсификации избирательных документов было возбуждено уголовное дело по статье 142 Уголовного кодекса Российской Федерации. Уголовные дела по данной статье на основа¬нии полученных органами безопасности материалов были также возбуждены прокуратурой Республики Удмуртия (фальсификация подписных листов в пользу Явлинского) и прокуратурой Волгоградской области, где такая фальсификация была в пользу Джабраилова.13 Впоследствии, в силу ряда причин, указанные уголовные дела удачно развалились.
В процессе осуществления оперативно-розыскной деятельности, в соответствии с п.6.ст.38 Федерального закона об основных гарантиях запрещается установление действительности подписей избирателей методом опроса. Полученные в результате проведения оперативно-розыскных, криминалистических и иных мероприятий материалы представляются следователю прокуратуры или передаются с его согласия в другие правоохранительные органы в соответствии с требованиями ст. ст.11 и 12 Федерального закона от 12 августа 1995 года № 144–ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». Данные о существенных нарушениях закона участниками избирательного процесса в ходе проводимых выборов передаются в средства массовой информации для освещения и доведения этих фактов до сведения избирателей. В свою очередь, СМИ предоставляют оперативным и следственным подразделениям видеоматериалы и публикации, по которым органами прокуратуры начаты проверки сигналов с указанными классифицирующими признаками для установления организаторов, подстрекателей и активных участников противоправных посягательств в ходе избирательных кампаний, а также для возможного использования в качестве доказательств по уголовным делам.
При получении информации о призывах к насильственному изменению конституционного строя, нарушению целостности РФ, к совершению массовых беспорядков, к действиям, нарушающим равноправие граждан или возбуждающим социальную, расовую, национальную, религиозную вражду, а также о готовящихся террористических актах избирательные комиссии сообщают об этом органам федеральной службы безопасности и органам прокуратуры для принятия соответствующих мер14. Согласно п.9 ст.56 ФЗ об основных гарантиях, по фактам незаконной предвыборной агитации незамедлительно проводится проверка и принимаются меры по пресечению противоправной агитационной деятельности. Вместе с тем, как указано в п. 4 ст.38 и п.1 ст.56 ФЗ об основных гарантиях, установленный судом факт призывов к насильственному изменению конституционного строя, нарушению целостности РФ, к совершению массовых беспорядков, к действиям, нарушающим равноправие граждан или возбуждающим социальную, расовую, национальную, религиозную вражду, является основанием для отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, либо отмены (аннулирования) регистрации.
Для формирования качественной доказательственной базы и возможного использования в ходе оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий существенное значение имеет норма п.10 ст.70 ФЗ об основных гарантиях, в соответствии с которой, в случае рассмотрения в суде жалобы на решение комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, возбуждения уголовного дела, связанного с нарушением избирательных прав, сроки хранения соответствующей избирательной документации продлеваются до дня вступления в законную силу решения суда (прекращения дела в соответствии с законом).
Важную роль должна играть совместная деятельность органов прокуратуры и ФСБ по противодействию возможным попыткам представителей российских организованных преступных групп, а также спецслужб и организаций иностранных государств продвижения своих кандидатов в органы государственной власти и местного самоуправления РФ.
Согласно п.4. ст.61, п.7 ст.63, п.19 ст.37 ФЗ об основных гарантиях, сведения о судимости кандидата должны указываться в подписном листе и избирательном бюллетене. Пп. «г» п.5 ст.76 указывает, что регистрация кандидата может быть отменена в случае установления факта сокрытия кандидатом сведений о своей судимости или наличия гражданства иностранного государства.
Федеральный закон от 12 июня 2002 года ввел новеллу–подпункт «н» пункта 1 статьи 29. Теперь членами избирательной комиссии с правом решающего голоса не могут быть лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость, а также лица, подвергнутые в судебном порядке административному наказанию за нарушения законодательства о выборах – в течение 1 года.
С другой стороны, подпунктом «е» статьи 48 ФЗ об основных гарантиях установлен запрет на проведение предвыборной агитации, выпуск и распространение агитационных материалов иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам. Так же пункт 6 статьи 3 настоящего закона содержит правовое предписание, в соответствии с которым иностранные граждане, иностранные юридические лица не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов, а также достижению определенного результата на выборах.
Перечисленные выше положения закона дают возможность в какой–то мере оказывать противодействие настойчивым попыткам проникновения представителей организованной преступности в органы власти, а также позволяют осуществлять противодействие стремлению ряда иностранных государств оказывать целенаправленное информационно-пропагандистское, финансовое и политическое воздействие на процесс организации и проведения выборов в РФ в ущерб интересам национальной безопасности России.
По представлениям Центральной избирательной комиссии, согласно п.5 ст.20 ФЗ об основных гарантиях, органами безопасности совместно с другими федеральными органами испол¬нительной власти проводится проверка достоверности сведений о наличии у кандидатов в депутаты неснятой или непогашенной суди¬мости, гражданстве иностранного государства, а также об их дохо¬дах и имуществе, проверяется достоверность сведений об органи¬зациях и лицах, внесших пожертвования в избирательные фонды избирательных объединений и блоков. В качестве примера, по итогам выборов депутатов Государственной Думы третьего созыва 1999 года органами безопасности была осуществлена проверка более пяти тысяч кандидатов, баллотирующихся как по федеральным спискам, так и по одномандатным избирательным округам. Информация органов ФСБ явилась основой или была учтена при принятии решений об отказе в регистрации 58 кандидатам, в том числе известным лидерам организованных преступных сообществ и групп А.Быкову, В.Михайлову и другим15.
По поручению прокуратуры в период организации и проведения выборов организуется проверка законности прекращения производства и отказа в возбуждении уголовных дел в отношении претендующих на власть представителей организованных преступных сообществ и групп.
Легализованные материалы оперативно-розыскных мероприятий об отдельных фактах нарушения указанной категорией лиц положений законодательства в период сбора подписей, подкупа избирателей, финансовых нарушениях направляются правоохранительными органами в избирательные комиссии.
Важным мероприятием по воспрепятствованию криминализации органов власти является параллельное баллотирование в органы государственной власти и местного самоуправления сотрудников правоохранительных органов по тем же округам, где были зарегистрированы лидеры организованных преступных групп. В рамках предвыборной кампании в ходе проведения пресс-конференций, выступлений в СМИ, на многочисленных встречах с избирателями данными сотрудниками доводится достоверная информация о «теневой» деятельности кандидатов в депутаты от преступных сообществ и групп.
Пункт 8 статьи 53 Федерального закона от 12 июня 2002 года об основных гарантиях закрепляет, что органы прокуратуры участвуют в пределах своих полномочий совместно с другими госорганами в обеспечении безопасности проводимых в ходе предвыборной агитации общественно-политических и иных массовых мероприятий. Организаторы массовых мероприятий несут ответственность за соблюдение установленных законодательством Российской Федерации требований, касающихся порядка проведения массовых акций, недопущения осуществления экстремистской деятельности, а также ее своевременного пресечения16.
Таким образом, практика обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации свидетельствует, что только системный подход, тесное взаимодействие правоохранительных органов при координирующей роли прокуратуры позволяют эффективно задействовать имеющиеся силы и средства, своевременно реализовывать через соответствующие государственные органы полученные оперативные материалы, не допускать правонарушений в ходе избирательных кампаний.
Организация и проведение в период выборов отдельных следственных действий в отношении объектов сигналов с соответствующими классифицирующими признаками осуществляется органами прокуратуры строго в рамках действующих законов и ведомственных нормативных правовых актов.
Существующие нормативные правовые ограничения указывают на пределы государственно-властного вмешательства в сферу общественных отношений, возникающих в связи с организацией и проведением выборов в РФ.
Вмешательство прокуратуры и других правоохранительных органов в избирательный процесс имеет свои пределы.
Согласно п.12 ст.20 Федерального закона от 12 июня 2002 года об основных гарантиях запрещается вмешательство государственных органов, их должностных лиц, организаций и граждан в деятельность избирательных комиссий. Подобного рода деятельность, в соответствии с положениями действующего российского законодательства является незаконной и влечет за собой ответственность, предусмотренную федеральными законами. В свою очередь, статья 5 Федерального Закона “Об оперативно-розыскной деятельности” гласит: “Органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещается... проводить оперативно-розыскные мероприятия в интересах какой-либо политической партии, общественного и религиозного объединения; принимать негласное участие в работе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также в деятельности зарегистрированных в установленном порядке и незапрещенных политических партий, общественных и религиозных объединений в целях оказания влияния на характер их деятельности”.
В случае нарушения сотрудниками правоохранительных органов избирательных прав граждан или необоснованного вмешательства в деятельность избирательных комиссий руководитель соответствующего правоохранительного органа, прокурор или судья обязаны принять меры по восстановлению этих прав, возмещению причиненного ущерба и привлечению виновных к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации.
Должностные лица, допустившие злоупотребление властью или превышение служебных полномочий, несут персональную ответственность.
Надзор за исполнением органами дознания и предварительного следствия законов в ходе осуществления деятельности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации в период выборов осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры.
В то же время следует четко разграничивать правовое положение органов прокуратуры как субъектов обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов и правовой статус сотрудников органов прокуратуры при их участии в выборах.
В соответствии с Конституцией РФ и действующими федеральными законами сотрудники органов прокуратуры и члены их семей участвуют в избирательных кампаниях наравне с другими гражданами России. Законодательство не устанавливает каких-либо ограничений либо преимуществ для сотрудников правоохранительных органов при их участии в выборах17.
В ряде случаев федеральные законы устанавливают некоторые особенности в организации и проведении выборов с участием военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов:
– список избирателей – военнослужащих, находящихся в воинских частях, членов их семей и других избирателей, если они проживают в районе расположения воинской части либо зарегистрированы при воинской части по месту их службы, составляется на основании данных, представленных командиром воинской части ( п.6 ст.17 ФЗ об основных гарантиях);
– военнослужащие, находящиеся вне места дислокации воинской части, по личному письменному заявлению, поданному в порядке, установленном законом, не позднее чем за семь дней до дня голосования могут быть включены в списки избирателей на избирательном участке по месту их временного пребывания (п.17 ст.17 ФЗ об основных гарантиях);
– наблюдателями не могут быть назначены судьи, прокуроры (п.4 ст.30 ФЗ об основных гарантиях);
– членами комиссий с правом решающего голоса не могут быть назначены судьи, прокуроры (пп. «е» п.1 ст.29 ФЗ об основных гарантиях);
– «запрещается проводить предвыборную агитацию, распространять любые агитационные предвыборные материалы воинским частям, воинским учреждениям и организациям» (пп. «в» п.7 ст.48 ФЗ об основных гарантиях);
– «не допускаются пожертвования в избирательные фонды со стороны воинских частей, военных учреждений и организаций, правоохранительных органов» (пп. «л» п.6 ст.58 ФЗ об основных гарантиях).
В заключение отметим, что в современных условиях подразделения прокуратуры активно участвуют в обеспечении национальной безопасности России в процессе организации и проведения выборов. В настоящее время органы прокуратуры совместно с другими правоохранительными органами привлекаются для решения разнообразных и ответственных задач на всех основных стадиях избирательного процесса.
Сформированные на период выборов организационные структуры органов прокуратуры направляют свои силы и средства на своевременное выявление возмож¬ных фактов нарушения кандидатами избирательного за¬конодательства, проведения их избирательными штабами противоправ¬ной агитационной деятельности, использования избиратель¬ных технологий манипулятивного воздействия на общественное мнение, и информируют о выявленных нарушениях избирательные комиссии и органы государственной власти. Органы прокуратуры в ходе избирательных кампаний осуществляют надзор за законностью в деятельности всех субъектов избирательного процесса, выявляют, предупреждают и пресекают нарушения законодательства о выборах, принимают по ним акты прокурорского реагирования и привлекают виновных к ответственности.
Вместе с тем, повышению эффективности деятельности органов прокуратуры в немалой степени могло бы способствовать законодательное урегулирование ряда проблем по обеспечению национальной безопасности при проведении выборов.
В частности, в рамках противодействия проникновению представителей организованных преступных групп в органы государственной власти и местного самоуправления представляется целесообразным дополнить п. 3 ст. 4 Федерального закона об основных гарантиях нормой о недопустимости выдвижения в качестве кандидатов на выборах в органы государственной власти и местного самоуправления лиц, имевших судимость за совершение тяжких и особо тяжких преступлений. Она могла бы быть изложена в следующей редакции: «не имеют права избирать, быть избранными, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Не могут быть избранными граждане, имевшие судимость за совершение тяжких и особо тяжких преступлений». В таком случае не потребует корректировки п.8 ст.32: «не может быть выдвинут кандидатом гражданин РФ, не обладающий пассивным избирательным правом на соответствующих выборах».
Нуждается в законодательном закреплении проблема организации выборов в зоне проведения контртеррористической операции и на прилегающих территориях. На взгляд автора, представляется вполне обоснованным дополнить соответствующими положениями статью 13 Федерального закона от 25 июля 1998 года (с изменениями от 7 августа 2000 года) № 130–ФЗ «О борьбе с терроризмом», устанавливающую правовой режим в зоне проведения контртеррористической операции.
В пункт 2 статьи 79 Федерального закона об основных гарантиях следовало бы также включить правовую норму об ответственности руководящих лиц избирательных объединений, допускающих в ходе выборов призывы к насильственному изменению конституционного строя, нарушению целостности РФ, к совершению массовых беспорядков, к действиям, нарушающим равноправие граждан или возбуждающим социальную, расовую, национальную, религиозную вражду, коррелирующую статье 41 Федерального закона от 19 мая 1995 года (с изменениями от 21 марта 2002 года) № 82–ФЗ «Об общественных объединениях», в соответствии с которой «лица, входящие в руководящие органы общественного объединения могут по решению суда нести ответственность как руководители преступных сообществ».