ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА В ХОДЕ ВЫБОРОВ НАДНАЦИОНАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ

В последние годы одним из приоритетов внешней политики Российской Федерации стало сотрудничество и тесное взаимодействие с Республикой Беларусь в политической, геостратегической, экономической, гуманитарной, оборонной и других областях на основе особых взаимных интересов. Важной составляющей поступательного политического объединения государств – участников Союзного государства явилось создание наднациональных государственных органов.
Правовая основа организации и проведения выборов наднациональных органов Союзного государства складывалась многоэтапно, параллельно развитию интеграции между Россией и Беларусью .
Можно выделить следующие основные этапы конституционно-правового развития интеграционного процесса:
- возникновение Сообщества России и Белоруссии (1996 год);
- образование Союза Беларуси и России (1997 – 1999 годы);
- возникновение Союзного государства (1999 – н.в.) .
На первом этапе был заключен Договор от 2 апреля 1996 года об образовании Сообщества России и Белоруссии. В соответствии со статьей 10 данного Договора было сформировано Парламентское Собрание Сообщества России и Белоруссии в качестве постоянно действующего органа для обсуждения и решения вопросов, представляющих взаимный интерес. Парламентское Собрание формировалось из равного числа представителей – по 25 парламентариев от каждой Стороны. Председатель Парламентского Собрания избирался членами Парламентского Собрания из руководителей парламентов России и Белоруссии на 2 года, но на срок, не превышающий его полномочий в национальном парламенте. Заместителями Председателя Парламентского Собрания являлись по должности руководители парламентов, по одному от каждой Стороны . Поскольку подобный орган не являлся выборным, его правовой статус подробно рассматриваться не будет, но само создание Парламентского Собрания следует расценивать как прообраз возникшего впоследствии наднационального законодательного органа России и Беларуси.
Дальнейшее углубление интеграции закрепил Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 года и неотъемлемая его часть - Устав Союза Беларуси и России от 23 мая 1997 года (ратифицирован Федеральным законом от 10 июня 1997 года № 89–ФЗ) . В соответствии со ст.19 Устава Союза Беларуси и России для реализации задач Союза государства - участники Союза образовали на паритетных началах Высший Совет Союза, Парламентское собрание Союза, Исполнительный Комитет Союза и, в случае необходимости, другие органы Союза. Парламентское Собрание Союза являлось представительным органом Союза.
Парламентское Собрание Союза состояло из депутаций, делегируемых соответственно Федеральным Собранием Российской Федерации и Национальным Собранием Республики Беларусь. Каждая парламентская депутация включала равное число представителей: по 36 от государства - участника Союза.
Делегирование представителей в состав Парламентского Собрания Союза, а также их отзыв должны были осуществляться парламентами государств - участников Союза в соответствии с их регламентами. Срок действия и порядок прекращения полномочий депутаций определялись соответствующим парламентом самостоятельно. Согласно ст. 26 Устава государства - участники Союза должны были создать условия для преобразования Парламентского Собрания Союза в представительный и законодательный орган Союза, избираемый непосредственно гражданами Союза.
Подписанная 25 декабря 1998 года Декларация «О дальнейшем единении России и Беларуси» зафиксировала необходимость создания союзных государственных органов и соответствующих наднациональных органов управления.
Следующий этап взаимоотношений России и Беларуси в формате Союзного государства был положен заключением Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 года (ратифицирован Федеральным законом от 2 января 2000 года № 25–ФЗ) . С этого момента политические процессы международной интеграции стали требовать регулирования посредством норм избирательного права. Так, статьями 38 и 39 Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о создании Союзного государства предусмотрено создание Парламента Союзного государства и избрание на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании депутатов Палаты Представителей этого Парламента. Палата представителей состоит из 75 депутатов от Российской Федерации и 28 депутатов от республики Беларусь, избираемых на 4 года. Статьей 64 Договора предусматривается, что не позднее 6 месяцев после принятия парламентами государств-участников соответствующих законодательных актов проводятся выборы в Палату Представителей парламента Союзного государства первого созыва .
Настоящий этап развития Союза России и Беларуси ставит новые задачи как в сфере унификации общего законодательства, так и совершенствования национального законодательства обеих государств. Это затронет и нормативное правовое регулирование организации и проведения выборов в наднациональные органы. В соответствии со ст. 17 Договора установление системы органов Союзного государства, порядка их организации и деятельности, формирование органов Союзного государства относится к исключительному ведению Союзного государства.
В 2002 году Центральной избирательной комиссией Российской Федерации был подготовлен проект Федерального закона «О выборах депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства», принятие которого позволит значительно ускорить формирование одной из палат Союзного Парламента. Другая палата – палата Союза сможет приступить к работе после избрания соответствующих депутатов, делегированных палатами Федерального Собрания Российской Федерации.
В ближайшее после созыва время Парламент Союзного государства должен рассмотреть Конституционный Акт (Конституцию) Союзного государства, определяющий государственное устройство и правовую систему Союзного государства. После одобрения Парламентом Союзного государства проект Конституционного Акта передается президентами государств - участников на рассмотрение парламентов государств - участников, а затем в соответствии с их законодательством выносится на референдумы в государствах - участниках. После одобрения Конституционного Акта на референдумах государства - участники вносят необходимые дополнения и изменения в свои конституции.
Вместе с тем, необходимо обратить внимание на то, что принимаемые в рамках общего правового поля нормативные акты Союзного государства в ряде случаев ухудшают правовое положение граждан государств-участников по сравнению с национальным законодательством. Так, п. 8 ст. 4 Федерального закона от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливал возможность иностранных граждан участвовать в формировании органов местного самоуправления . Данной норме Федерального закона корреспондировала ч. 4 ст. 18 Устава Союза Беларуси и России, в соответствии с которой гражданин Союза, постоянно проживающий в другом государстве–участнике Союза, имел право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления на территории этого государства . Согласно же п. 1 ст. 70 Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года Устав Союза Беларуси и России от 23 мая 1997 года прекращает свое действие с момента вступления в силу Договора о создании Союзного государства, т.е. с 26 января 2000 года .
В Договоре о создании Союзного государства право гражданина Союзного государства, постоянно проживающего в другом государстве – участнике, избирать и быть избранным в органы местного самоуправления на территории этого государства не предусмотрено. Следует согласиться с Масленниковой С.В., что граждане Беларуси, постоянно проживающие на территории России, в соответствии с установленными законом требованиями, должны иметь право избирать и быть избранными в местные представительные органы власти на территории Российской Федерации, быть представленными в них, отзывать депутата, если возможность отзыва предусмотрена на уровне местного самоуправления . Поэтому утратившее юридическую силу положение ч.4 ст. 18 Устава Союза Беларуси и России необходимо воспроизвести в одном из нормативно–правовых актов Союзного государства либо закрепить в законах государств–участников.
В других случаях принимаемые нормативные акты Союзного государства по отдельным параметрам оказываются хуже ранее действовавших нормативных актов. В частности, из Договора о создании Союзного государства не вполне обоснованно исключили ответственность депутатов Парламента перед избирателями (отзыв, наказы). В Уставе Союза Беларуси и России такая ответственность была установлена (ст.22). Нужно подчеркнуть, что на федеральном уровне в Российской Федерации возможность отзыва депутатов и выборных должностных лиц также не предусмотрена. В результате российские избиратели юридически лишены возможности влиять на деятельность своих представителей в процессе осуществления ими законодательных и иных депутатских полномочий. Отказ от права наказов и отзыва депутатов на федеральном уровне значительно ослабил народовластие в России. Свободный мандат создал условия для злоупотребления доверием избирателей со стороны депутатов Государственной Думы Российской Федерации и представительных органов государственной власти субъектов Федерации. В этом кроется одна из причин обоюдного отчуждения депутатов и их избирателей.
В связи с этим представляется целесообразным законодательно закрепить возможность отзыва депутатов Союзного парламента в Конституции Союзного государства и в национальном законодательстве о выборах.
Для реализации данной нормы потребуется внесение изменений в федеральное законодательство о выборах в России. При этом допустимо как установление возможности отзыва членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, делегированных в Палату Союза, так и закрепление механизма отзыва в отношении депутатов от Российской Федерации, избранных в Палату Представителей.
Рассмотрим особенности организации избирательного процесса в ходе всеобщих выборов депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства.
Согласно ч.1 ст. 35 Договора выборы в Палату Представителей Парламента Союзного государства назначает Высший Государственный Совет . После этого начинается формирование соответствующих избирательных комиссий.
В России система избирательных комиссий представлена: Центральной избирательной комиссией Российской Федерации; избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации; избирательными комиссиями муниципальных образований; окружными избирательными комиссиями, которые формируются в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; а также территориальными избирательными комиссиями в рамках административно-территориального деления (городов, сельских поселений, районов); участковыми избирательными комиссиями. Их правовой статус, порядок формирования определяется главой IV Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», главой II Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», главой IV Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
На постоянной основе в настоящее время действует Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации и территориальные избирательные комиссии.
В ходе формирования избирательных комиссий компетентные органы государств-участников должны выявлять наличие в составе комиссий представителей криминалитета, связей коррумпированных должностных лиц, а также граждан, подвергнутых в судебном порядке наказанию за нарушения законодательства о выборах . В случае назначения указанных лиц в состав избирательных комиссий руководители соответствующих спецслужб и правоохранительных органов информируют председателей комиссий о выявленных нарушениях. Согласно ст.29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» членами комиссий с правом решающего голоса не могут быть лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость, а также лица, подвергнутые в судебном порядке административному наказанию за нарушение законодательство о выборах и референдумах – в течение одного года со дня вступления в законную силу решения суда о назначении административного наказания.
В Беларуси в соответствии с Избирательным кодексом Республики Беларусь и Законом Республики Беларусь «О Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов» создаются избирательные комиссии, независимые в пределах своей компетенции от органов государственной власти и не связанные решениями политических партий и других общественных объединений. Согласно указанному Закону, работа Центральной комиссии осуществляется на принципах коллегиальности, свободного, открытого обсуждения и решения вопросов, относящихся к ее компетенции. При этом принцип коллегиальности выступает основным принципом организации работы всех избирательных комиссий Беларуси, обеспечивая им особый статус независимых и надпартийных органов. Центральная комиссия состоит из 12 членов и формируется сроком на пять лет. Половина членов Центральной комиссии назначается Президентом Республики Беларусь, другая – избирается Советом Республики Национального Собрания Республики Беларусь, т.е. одной из палат парламента. Кандидатуры в состав Центральной комиссии выдвигаются (и Президенту, и Совету Республики) на основании совместных представлений президиумов областных советов депутатов, Минского городского совета депутатов и соответствующих исполнительных комитетов. Председатель Центральной комиссии назначается из числа членов этой Комиссии Президентом Республики Беларусь с согласия Совета Республики. Заместитель Председателя и секретарь Центральной комиссии избираются самой Центральной комиссией из ее членов на первом заседании. С предложениями о кандидатах на эти должности выступает Председатель Центральной комиссии, кандидатура заместителя Председателя предварительно согласовывается с Президентом Республики Беларусь.
В соответствии с Декретом Президента Республики Беларусь от 11 сентября 2000 года «О членах Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов с правом совещательного голоса» возможность направлять своих представителей в состав Центральной комиссии получили политические партии. Представители политических партий - члены Центральной комиссии с правом совещательного голоса имеют право вносить предложения в повестку дня заседаний, иные предложения по вопросам, входящим в компетенцию Центральной комиссии, выступать на ее заседании и задавать его участникам вопросы в соответствии с повесткой дня; знакомиться с документами и материалами Центральной комиссии. Члены Центральной комиссии с правом совещательного голоса не вправе участвовать в проводимых комиссией проверках, в голосовании при принятии решений. Принципы открытости и гласности закреплены в ст. 13 Избирательного кодекса Республики Беларусь. Они обеспечиваются обязательным опубликованием решений избирательных комиссий в государственных СМИ, допуском представителей СМИ в избирательные комиссии по выборам, допуском в избирательные комиссии в соответствии с установленными правилами доверенных лиц кандидатов на выборные должности, представителей политических партий, других общественных объединений, трудовых коллективов, групп граждан, иностранных (международных) наблюдателей.
Помимо Центральной комиссии в Республике Беларусь на постоянной основе работают территориальные комиссии (срок их полномочий равен сроку полномочий выборного органа). Все остальные избирательные комиссии создаются за установленное законом количество дней до дня голосования на выборах, на референдуме или по вопросу отзыва депутата и прекращают свою деятельность вскоре после дня голосования. Президиумы областных советов депутатов и Минского городского совета депутатов, областные исполнительные комитеты и Минский городской исполнительный комитет образуют областные и Минскую городскую комиссии по выборам Президента Республики Беларусь и проведению референдума, а также областные и Минскую городскую территориальные комиссии по выборам депутатов парламента, областных советов (территориальные комиссии, осуществляющие в районах г. Минска полномочия окружных комиссий по выборам в городской совет). Они же образуют в случае необходимости комиссии по проведению голосования об отзыве депутата Палаты представителей, депутата областного совета.
Районные и городские комиссии по выборам Президента Республики Беларусь, районные и городские (в городах областного подчинения) территориальные комиссии по выборам депутатов местных советов, районные и городские комиссии по референдуму формируются, соответственно, президиумами районных, городских советов депутатов и районными, городскими исполнительными комитетами. Районные комиссии в городах по выборам Президента Республики Беларусь и проведению референдума формируются президиумами городских советов депутатов и городскими исполнительными комитетами. В Беларуси городские (в городах районного подчинения), поселковые, сельские территориальные комиссии по выборам депутатов городских, поселковых, сельских советов и проведению референдума образуются, соответственно, городскими, поселковыми, сельскими исполнительными комитетами. Участковые избирательные комиссии в Беларуси формируются районными, городскими исполнительными комитетами, а в городах с районным делением – районными администрациями.
Рассмотренные выше избирательные комиссии всех уровней формируются из представителей политических партий, общественных объединений, трудовых коллективов, представителей избирателей, участников референдума, выдвинутых в состав комиссий путем подачи заявлений (для окружных комиссий по выборам депутатов парламента заявление должно быть подписано не менее чем 100 гражданами, для территориальных, окружных комиссий по выборам в областные советы - не менее чем 30 гражданами, для поселковых, сельских и участковых комиссий – не менее чем 10 гражданами).
Избирательный кодекс Республики Беларусь, однако, не содержит четкой процедуры отбора и включения в состав комиссий выдвинутых представителей политических партий, общественных объединений, трудовых коллективов и групп граждан. В то же время надо иметь ввиду, что численный состав любого исполнительного комитета в Республике Беларусь превышает число членов президиума совета, осуществляющего свою деятельность на территории той же административно-территориальной единицы, что и соответствующий исполком . Поэтому представители исполнительных органов имеют численный перевес.
Определенной спецификой на выборах депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства будет отличаться образование избирательных округов. В первую очередь это относится к российской стороне. Как уже отмечалось выше, Палата Представителей состоит из 75 депутатов от Российской Федерации и 28 депутатов от Республики Беларусь, избираемых на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании. Таким образом, количество избирательных округов на данных выборах в Российской Федерации меньше, чем число субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, учитывая федеративную форму государственного устройства России (ст. 1 Конституции Российской Федерации) представляется неправильным создавать избирательные округа по выборам депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства без учета границ субъектов Российской Федерации. Однако различия в численности избирателей в субъектах Российской Федерации таковы, что не позволяют образовывать избирательные округа с допустимым взаимным отклонением, указанным в ст. 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» .
На стадии регистрации и выдвижения кандидатов перед компетентными органами государств-участников может возникнуть проблема противодействия проникновению представителей организованных преступных групп в наднациональные органы Союзного государства. В ситуации выдвижения представителей криминалитета кандидатами в депутаты Палаты Представителей Парламента Союзного государства правоохранительные органы и спецслужбы России и Беларуси должны учитывать ряд обстоятельств.
Лица, баллотирующиеся в состав законодательного органа власти Союзного государства, подозреваемые в причастности к организованной преступной деятельности, не будут иметь формально юридически никаких препятствий для выдвижения и регистрации в качестве кандидатов (отсутствие судимостей, конкретной доказательной базы). Поэтому компетентным органам государств-участников следует еще на стадии выдвижения и регистрации лиц, причастных к преступной деятельности, широко использовать информирование об этом руководства Центральных избирательных комиссий, представителей глав государств и правительств Союзного государства.
После избрания указанной категории лиц, статус депутата может использоваться ими для получения широкого круга сведений, в том числе закрытого характера, беспрепятственного посещения органов государственной власти, участия в заседаниях коллегий правоохранительных органов государств-участников, направления запросов. Проведение оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий будет существенно затруднено депутатскими иммунитетами, поскольку на основании ч.1 ст. 41 Договора депутаты Палаты Представителей и члены Палаты Союза обладают неприкосновенностью на всей территории Союзного государства в течение всего срока их полномочий.
Нужно подчеркнуть, что в отличие от российского законодательства нормативные акты Республики Беларусь содержат статьи, более широко ограничивающие возможность для лиц с криминальным прошлым участвовать в голосовании и быть избранными.
Статья 64 Конституции Республики Беларусь гласит: «В выборах не участвуют … лица, содержащиеся по приговору суда в местах лишения свободы. В голосовании не принимают участия лица, в отношении которых в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, избрана мера пресечения – содержание под стражей».
Статьи 4 и 60 Избирательного кодекса Республики Беларусь указывают на то, что «кандидатами в …депутаты не могут быть выдвинуты граждане, не имеющие права в соответствии с законодательством Республики Беларусь занимать должности в государственном аппарате в связи с наличием судимости, не снятой и не погашенной в установленном законодательством порядке, а также граждане, подвергнутые административному взысканию, налагаемому в судебном порядке».
В этом отношении российской стороне следовало бы учесть опыт Республики Беларусь и совершенствовать свое избирательное законодательство в части введения дополнительных ограничений на участие криминалитета в выборах.
На протяжении всего избирательного процесса необходимо принимать меры по выявлению, предупреждению, пресечению финансовых злоупотреблений в использовании избирательных фондов кандидатов в депутаты Палаты Представителей Парламента Союзного государства. В первую очередь необходимость такого контроля стоит перед избирательными комиссиями и правоохранительными органами Российской Федерации, так как в Республике Беларусь все расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, несет государство.
При осуществлении предвыборной агитации следует осуществлять контроль за соответствием деятельности национальных и союзных общественных объединений их уставным целям, проводить мероприятия по выявлению, предупреждению и пресечению деятельности общественных объединений, ставящих целью насильственное изменение конституционного строя государств-участников и нарушение целостности, подрыв безопасности Союзного государства, создание незаконных вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни. Осуществлять постоянный мониторинг распространяемых агитационных материалов, публикаций и выступлений кандидатов в СМИ на предмет недопущения экстремистской деятельности.
В рамках обеспечения безопасности Союзного государства нужно учитывать стремление ряда иностранных государств оказывать конспиративное целенаправленное информационно-пропагандистское, финансовое, политическое и силовое воздействие на процесс организации и проведения выборов как национальных органов власти, так и наднациональных органов управления Союзного государства.
Чем скорее пройдут четко организованные выборы в Палату представителей Парламента Союзного государства, тем быстрее последуют дальнейшие интеграционные процессы во всех сферах двустороннего сотрудничества России и Беларуси . В этом мало заинтересованы США и ведущие страны Запада. Поэтому они будут стремиться осуществлять вмешательство в избирательный процесс. Для этого могут быть использованы оппозиционные средства массовой информации, отдельные кандидаты и международные наблюдатели. Указанная схема была успешно апробирована при подготовке и проведении в июле–сентябре 2001 года выборов Президента Республики Беларусь, когда США осуществлялась финансовая поддержка внутренней оппозиции, в два раза увеличилось время вещания на республику зарубежных радиостанций, оказывалось давление на международных наблюдателей, аккредитованных на выборах. При этом преследовалась цель – поставить под сомнение результаты выборов, добиться признания нелигитимности международным сообществом органов государственной власти в республике .
В связи с этим, в соответствии с ч.19 Программы действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года, а также положениями Концепции безопасности Союза Беларуси и России спецслужбы и правоохранительные органы государств-участников обязаны:
«выявлять и отслеживать реальные, прогнозировать потенциальные угрозы жизненно важным интересам Союзного государства, налаживать взаимный обмен информацией по вопросам безопасности;
осуществлять мероприятия против негативного информационного воздействия на государственные органы, общественные организации и население Союзного государства, а также пресекать любые попытки противоправной разведывательной деятельности специальных служб и организаций третьих стран».
Отдельным блоком стоят проблемы обеспечения безопасности, которые могут возникнуть в ходе и после выборов наднациональных органов Союзного государства.
Согласно ч.1 ст. 36 Договора Председателем Высшего Государственного Совета является один из глав государств-участников на основе ротации, если государства-участники не договорились об ином. Анализ данной нормы свидетельствует о том, что в случае смерти, стойкого расстройства здоровья одного из глав государств-участников не исключена возможность формальной узурпации власти на всей территории Союзного государства главой другого государства-участника Союза.
Если решение Совета министров может быть приостановлено или отменено Высшим Государственным Советом, то вопрос об ответственности Парламента Союзного государства так и остается открытым. В Договоре об этом ничего не сказано.
В рассматриваемом Договоре отсутствует разграничение компетенции между палатами представительного органа власти Союзного государства. Думается, что этот пробел правового регулирования должен быть в обязательном порядке восполнен в тексте Конституции Союзного государства.
В заключение отметим, что законодательный и исполнительный орган власти Союзного государства должен стать реальным политическим институтом, а не фикцией. Полномочия формируемых наднациональных структур должны быть наполнены полноценным юридическим содержанием.