Халяпина Алеся Алексеевна,
заместитель исполнительного директора РОИИП

ОТ СЛОВ К ДЕЛУ
МИССИЯ ОБСЕ НА ВЫБОРАХ В УКРАИНЕ

ЦИК Украины 14 февраля 2010 года объявила официальные результаты второго тура выборов Президента (Янукович – 48,95%, Тимошенко – 45,47%), 15 февраля штаб Тимошенко попытался оспорить результаты выборов в Высшем административном суде, заявив, что голосование 7 февраля было проведено с многочисленными нарушениями, что делает невозможным определить результаты волеизъявления избирателей. 20 февраля Юлия Тимошенко отозвала свое исковое заявление, и суд удовлетворил ее просьбу. Таким образом, можно говорить, что выборы Президента Украины - 2010 завершились и пришло время показать, как работала международная миссия наблюдения ОБСЕ на этих выборах.
В целом международные наблюдатели признали эти выборы и заявили, что выборы Президента Украины были честными и прозрачными, что доказывает развитие демократии в стране. Конечно, были и нарушения, но они, по оценкам специалистов, не носили массовый характер и на результат выборов не повлияли.
С 24 ноября 2009 года была развернута Миссия БДИПЧ ОБСЕ на президентских выборах в Украине во главе с Послом Хэйди Таглиавини (Heidi Tagliavini) из Швейцарии. В состав основной рабочей группы вошли 24 представителя из разных европейских стран (Швейцарии, Дании, Канады, Германии США, Румынии, России, Болгарии, Финляндии, Англии, Франции, Польши, Сербии, Грузии Молдовы, Швеции, Нидерландов, Армении). Хотелось бы отметить, что все члены основной рабочей группы являются специалистами в электоральной сфере, которые не просто интересуются странами пост советского пространства, а имеют за плечами большой опыт работы в этой сфере и в какой-то степени владеют русским или украинским языками.
В миссии присутствовало 60 долгосрочных наблюдателей, которые являлись представителями 21 государства, пять из них были представителями России. Согласно существующим рекомендациям по наблюдению БДИПЧ ОБСЕ, долгосрочные наблюдатели должны провести полный анализ выборов во всех регионах страны. Долгосрочные наблюдатели должны решать в регионах большинство задач, которые члены основной команды осуществляют на общенациональном уровне. Долгосрочные наблюдатели проводят встречи в областных избирательных комиссиях, встречаются с представителями политических партиях и с кандидатами в своих регионах. Они также несут ответственность за развертывание миссии краткосрочных наблюдателей в области и руководят краткосрочными командами в период нахождения их в данном районе.
Количество краткосрочных наблюдателей, прибывших на Украину, составило 600 человек. Это число было определено миссией по оценке потребностей. При этом неясным вопрос, неоднократно поднимавшийся на разных уровнях, о критериях определения числа наблюдателей, т.к в разные страны направляется разное количество наблюдателей, не зависимо от состояния избирательной системы государства (от 10, как это было на парламентских выборах в Греции 2009 года до 1300, как в третьем туре выборов Президента Украины в 2004 году). Министр иностранных дел России С.Лавров на встрече с журналистами заявлял об определении принципов формирования миссий, "Бюро... не может далее существовать в том виде, в котором оно сейчас существует, поскольку оно действует на основании инструкций, изобретенных собственно чиновниками этого бюро и не прошедших никакой межправительственной экспертизы". С.В.Лавров сформулировал несколько простейших вопросов: «...кто в итоге, к примеру, принимает решения о направлении наблюдателей в ту или иную страну? Почему в одну страну наблюдатели направляются, а в другие - нет? Кто решает, сколько наблюдателей должно направиться на мониторинг выборов в одну или другую страну? Кто будет возглавлять эти группы? Какие полномочия у руководителя этих групп? Как в его оценках должны учитываться мнения всех региональных подгрупп? ».
Надо отдать должное логистам ОБСЕ: организовано наблюдение в регионах было достаточно профессионально, что позволило собрать достаточно обширный материал с мест. Как представляется, собранные материалы долгосрочными наблюдателями в целом объективно отражали картину выборов и избирательного процесса. В предварительном докладе, озвученном сразу после выборов, указано, что в 95% форм наблюдателей ОБСЕ подсчет голосов был оценен «хорошо», либо «очень хорошо»; в 7% было заявлено что результаты не были вывешены на всеобщее обозрение; действительными бюллетени признавались в общепринятом порядке; процесс подсчета голосов был прозрачен; отказов в получении копий протоколов на избирательных участках не было.
Сопоставляя формы наблюдения краткосрочных наблюдателей, вникая в их сущностное наполнение, каждый раз возникает вопрос - насколько компетентны наблюдатели в избирательных процессах? Кто и как проводил их обучение и подготовку к наблюдению?
Государства-участники ОБСЕ, в том числе и Россия, неоднократно высказывались за то, чтобы ОБСЕ установила единые подходы и принципы организации международных миссий наблюдения, в том числе и по критерию определения количества наблюдателей и их профессиональной подготовки. Еще В.Е. Чуров не однократно в своих интервью говорил о «…критериях и принципах международного наблюдения. Это - критерии прозрачности. Очень важно понимать, как работает миссия, очень важно, чтобы миссия - с точки зрения ее финансирования и деятельности - работала максимально прозрачно. Чтобы люди, читающие отчетный доклад этой миссии, были уверены в том, что учтены мнения всех членов миссии и так далее» .
Определенные шаги в этом направлении сделаны новым руководством БДИПЧ ОБСЕ. Однако создается впечатление, что дальнейшее развитие международного института наблюдения продолжает натыкаться на чье-то осознанное сопротивление. Не пора ли российским специалистам, прежде всего, профессионалам из ЦИК России, ведущим правоведам и общественникам самим начать разработку унифицированных стандартов наблюдения, взяв за основу, например, принципы, утвержденные в Декларации МПА СНГ . В рамках этой работы можно создать и электронную учебно-подготовительную базу, наполнив ее информацией по сравнительному анализу избирательного законодательства, полным обзором деятельности миссий наблюдения, вариантами методологий мониторинга электоральных процессов. Более того, пилотный вариант можно реализовать даже без участия западных партнеров, оперевшись на многочисленные НПО, работающие в электоральной сфере. В дальнейшем эти концепции могут быть предложены БДИПЧ ОБСЕ для широкого обсуждения и использования в работе.
В соответствии с существующей методологией БДИПЧ ОБСЕ обоснованную оценку выборов можно сделать только исходя из комплексного наблюдения, в т.ч. до дня голосования. Поэтому мониторинг должен осуществляться в течение всего периода избирательной кампании. А уже после окончания выборов может быть дана их оценка и составлены рекомендации для дальнейшего совершенствования национального избирательного законодательства и правоприменительной практики.
Еще несколько лет назад российские исследователи поднимали вопрос об отсутствии методов оценивания электоральных процедур и закрепления их в соответствующих международных актах, что приводит к неразберихе и перекосам в международных отношениях, связанных с защитой политических прав граждан. Этот правовой пробел порой вызывает «сильное политическое напряжение и становиться искрой для осуществления «бархатных революций» в государствах с неустоявшейся демократией методами и способами, далекими от правовых» , как это было на примере Президентских выборов в Украине в 2004 году. «Отсутствие единых подходов к организации миссии наблюдения априори закладывают различные оценки результатов мониторинга международными миссиями. Даже миссии одной и той же организации применяют разные подходы, технологии и критерии наблюдения в зависимости от региона наблюдения» .
Последняя миссия по наблюдению за выборами ОБСЕ в Украине была седьмой. Мониторинг выборов в Украине ОБСЕ начала проводить с 1998 года (Парламентские выборы), далее - 1999 год (Президентские выборы), 2002 год (Парламентские выборы), 2004 год (Президентские выборы) - первый, второй и повторный второй туры, 2006 год (Парламентские выборы) и 2007 год (досрочные Парламентские выборы).
С приходом нового руководства БДИПЧ ОБСЕ были привнесены новшества в методологию наблюдения. Краткосрочные миссии стали продолжительнее. Если ранее краткосрочная миссия присутствовала в регионе 5-6 дней, то сейчас – в полтора-два раза дольше. Больше времени стало уделяться проведению информационного совещания (брифинга), где подробно рассказывается о работе миссии, о методах мониторинга, об избирательном процессе в целом, о политической ситуации в стране, о кандидатах, дается краткий курс работы краткосрочных наблюдателей и т.д.
Задачи наблюдателям ставятся устно на брифингах и письменно - в розданных документах. Последние были детально прописаны и потому, как правило, без сбоев выполнялись участниками миссии.
Положительной следует признать практику приложения к опросным формам, изготовленным на английском языке, переводов вопросов на один из языков страны пребывания (в нашем случае - на русский). Это способствует корректному заполнению опросных форм и единообразному и правильному пониманию вопросов через переводчиков и представителями избирательных комиссий. И это является прогрессом в реализации предложений России об использовании в работе миссий языков государств, в которых проводится наблюдение.
Также краткосрочные наблюдатели стали проводить мониторинг подсчета голосов и установления результатов выборов в вышестоящих комиссиях, чего раньше не отмечалось. Таким образом, стало заметно, что с приходом нового руководства БДИПЧ начала меняться и методика наблюдения этой организации. Это может свидетельствовать об определенной «зависимости» БДИПЧ от взглядов руководителей организации и при отсутствии четкой регламентации ее деятельности со стороны ОБСЕ выводит организацию из-под коллегиального руководства государствами-участниками. Исторически такая форма правления (имеется ввиду авторитарная) всегда оправдывала себя в сложные годы становления либо кризиса, но всегда в стабильной обстановке постепенно сходила на нет, переходя в коллегиальные (представительные) формы руководства.
Возможность высказать мнения и оценочные позиции были предоставлены всем наблюдателям ОБСЕ во время региональных брифингов и дебрифингов (здесь это было удобнее и эффективнее всего), однако некоторые из них проходили уже после оглашения предварительного заявления миссии в Киеве. Данный аспект в работе миссии, помимо ухода от коллективной выработки решений, непосредственно снижает достоверность и объективность итоговых выводов.
Вопросы в формах, которые заполняли краткосрочные наблюдатели, позволяли объективно и всесторонне отразить основные аспекты избирательных процедур. Еще В.Е. Чуров в своих интервью говорил, что «анкета БДИПЧ все еще позволяет более точно оценить процедуру выборов. Однако ее заполнение требует тщательной подготовки наблюдателя, что сужает возможность участия в миссии в качестве краткосрочных наблюдателей лиц политического уровня - парламентариев и высокопоставленных государственных служащих» .
В то же время, как и ранее, они были акцентированы на стандартных нарушениях – давление на избирателей, вмешательство властей и т.д. Также в них присутствовали не вполне корректные для политического обычая постсоветских государств позиции, например, связанные с участием в управлении женщин, присутствия представителей правоохранительных органов на участке и т.п.

Опросные формы краткосрочных наблюдателей:

Форма Количество вопросов
I тур выборов Президента на Украине 17.01.2010 II тур выборов Президента на Украине 07.02.2010
А (открытие) 27 26
В (голосование) 66 65
С (закрытие участка и подсчет голосов) 71 71
D (передача документов УИК в ОИК) 33 33
Е (наблюдение в ОИК) 31 31
F (исключительно наблюдение/ комментарии) --- ---
Общее число вопросов в формах 228 226

Удачным форматом для выражения позиций краткосрочных наблюдателей следует признать формы «F» в вопросниках. Приходилось широко их использовать для отражения тех моментов, которые не попали в основные формы вопросника. Например, для описания случаев уточнения протоколов УИК в ночь подсчета голосов (в связи с техническими ошибками), для описания ситуаций с дополнительными списками избирателей и голосованием на дому и т.д.
Следует отметить и появившуюся динамику в ходе работы миссии, которая заключалась в корректировке вопросов в формах в зависимости от развития ситуации. Например, после первого тура основная миссия учла мнения и пожелания краткосрочных наблюдателей, что отразилось в опросных формах для наблюдателей: в первом туре были проблемы с избирательными списками, желающие проголосовать не находили себя там и комиссия не хотела самостоятельно принимать решение по поводу включения в списки, при этом избирателей отправляли в суд. Во втором туре миссия, рассмотрев прошлый опыт, включила дополнение к вопросу.
Немаловажным изменением в работе миссии является и факт получения копии протокола, как в участковой комиссии, так и в вышестоящих, которые могут подтвердить или опровергнуть реальные результаты выборов, опираясь на цифры, что не может не являться положительной тенденцией в работе БДИПЧ ОБСЕ. Однако интегральные данные краткосрочных наблюдателей миссии БДИПЧ ОБСЕ являются «закрытыми сведениями» и ни разу за период деятельности этой организации не обнародовались. Реализация предложений о «кодификации избирательных стандартов, которые способствовали бы распространению действия принципов представительной демократии, гарантий избирательных прав и свобод, обеспечила бы защиту от необоснованного вмешательства во внутренние дела государств» , является, на наш взгляд, единственным правильным направлением в разрешении проблем, с которыми в последнее время сталкивается международный институт наблюдения.
Если сегодня демократия является единственной цивилизованной формой организации власти, то главным элементом ее страховки должен стать институт международного мониторинга, основанный на четких согласованных международных критериях демократических процедур и принципах, кодифицированных и закрепленных в международном договоре.
Основываясь на полученных выводах, нельзя не отметить положительную динамику в изменении методики наблюдения, но считаю необходимым продолжать работу в этом направлении и принять на высшем уровне в рамках ОБСЕ четкие документы, регулирующие деятельность международных миссий по наблюдению за выборами, что несомненно увеличит транспорентность и объективность их работы в целях развития демократии, соблюдения общепризнанных международных принципов и стандартов, избирательных прав и свобод.

Журнал О ВЫБОРАХ №4 2010 год.